當前我國立法過程中存在的問題

　　立法的直接目的是要使法得到實施，以下是學習啦小編為你整理的當前我國立法過程中存在的問題，希望大家喜歡!、

　　當前我國立法過程中存在的問題

　　由于立法的不周延以及立法侵權等原因，直接造成了法的體系內部不和諧，其突出表現是：法律、行政法規、地方性法規、部委規章等相互之間不協調一致。由此便帶來了法的實施困難重重：要么無所適從，要么各取所需，妨礙了法的統一實施，并且在一定程度上助長了日益盛行的地方保護主義與部門保護主義。本文擬結合實例分析我國立法中存在的幾個問題。

　　一、立法權限問題

　　在立法實踐中存在著嚴重的侵權現象，出現了一定程度的混亂。有人稱之為“立法無序”。表現在：

　　(1)全國人大及其會的情況。一方面，存在著立法混亂，本該由全國人大制定的《民事訴訟法》，卻是由其會制定，直到1991年4月9日第七屆全國人大四次會議才修改通過。《村民委員會組織法》是先由全國人大“原則通過”，再由全國人大會根據授權加以修改后頒布;而《城市居民委員會組織法》是直接由全國人大會制定的。另一方面，全國人大會對全國人大制定的法律進行部分補充和修改時，有些實際上已從根本上修改了該法律。1979年全國人大制定的選舉法和地方組織法，1982年由全國人大進行了第一次修正，1986年和1995年又由全國人大會進行了兩次修正，修改補充的條文數分別都占了一半以上。《刑法》自1980年1月1日施行以來，全國人大會至少已補充修改了17次，先后通過了24個單行刑事法律，并在70多個非刑事法律中設置附屬刑法規范。這些修改補充涉及：空間效力、法律溯及力、犯罪主體、共同犯罪定罪和處罰原則、刑罰種類、量刑制度、一罪和數罪問題、緩刑制度、分則罪名(由110多個增加到近200個)、罪狀(即犯罪構成)、法定刑、罰金適用、法條適用等13個方面。?

　　〔2〕如此眾多的補充修改，有些不僅與“該法律的基本原則相抵觸”，而且直接修改了一些基本原則。如在空間效力上增加了普遍管轄權原則，在法律溯及力方面，也采用了與刑法第9條規定的從舊兼從輕原則不同的原則。國務院制定行政法規的情況。有關收容審查，沒有法律來對此加以調整，而是由國務院于1980年2月29日發布的《關于將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》規定了收容審查的對象。據不完全統計，《中華人民共和國刑事訴訟法》頒布實施12年多的時間里，大約有80%-90%的被判刑者，一開始并不是被逮捕或者被拘留，而是以收容審查的方式被羈押于公安機關，人身自由受到長達數月的完全限制。

　　〔3〕?從近幾年湖南省收容審查的情況來看，經審查符合扣留或者逮捕條件的僅占30%，給予勞動教養或其他治安處罰的占20%，解除收審(即無罪)的占50%。

　　〔4〕?總之，收容審查制度不僅損害了不少無辜者的權利，而且是違背憲法的。憲法第37條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”同時，收容審查制度還違反了刑事訴訟法。刑訴法從保障基本人權出發，對偵查手段的使用和偵查羈押期限的限制等都作了明確規定，全國人大會還制定了《關于刑事案件辦案期限的補充規定》。收容審查卻導致訴訟外羈押時間過長，訴訟內的羈押期間又沒有用足。

　　(5)地方人大及其會的情況。有的地方人大及其會在制定地方性法規時，只對本行政區域的“具體情況和實際需要”考慮得多，而對是否符合憲法、法律和行政法規等則考慮得少，或者根本就置之不理。這是地方保護主義在立法中的集中表現。《漁業法》第33條規定，當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到通知之日起30日內向人民法院起訴，并沒有規定必須先向行政主管部門申請復議。然而，某市修改水產養殖保護條例的決定卻規定，當事人必須先向上一級主管部門申請復議，不服復議決定之后，才可以向人民法院起訴，這就使得行政復議成為訴訟的前置必經程序了。一些地區為了所謂的吸引投資，不顧國家的有關法律、法規而任意開口子，表現得最為明顯的是：關于減免稅。《稅收征收管理法》規定：任何機關、單位和個人不得擅自作出減稅、免稅等，但有的地方仍在稅收減免規定方面與該法不一致。

　　上述現象表明：在我國現行立法體制下，“法出多門”，而各立法主體又沒有非常明確的“疆界”可守，出現一些混亂就難以避免。由于立法機關不在其權限范圍內立法，使得所制定的法律、法規等出現了不和諧的情形。這種不和諧又進一步使得法的實施效果不理想。一方面，憲法等的有關規定沒能得到有效實施。另一方面，法律、法規等與憲法不一致，又使得公民、法人等沒法執行，或都即使執行，也是很困難的。比如，收容審查制度由于沒有充分的理由，其貫徹實施效果就不好。

　　二、授權立法問題

　　授權立法(又稱委任立法)是把本應屬于授權機關自己的權力授予別的機關來行使，它牽涉到誰授權、授權給誰、怎樣授權等問題。所以，授權立法本身與立法權限問題是密不可分的，這里單列出來，是想加以強調，以引起足夠重視。

　　(一)有關授權的規定

　　從1981年第五屆全國人大會作出第一次授權立法以來，一共有八次。全國人大會獲得兩次，分別在1989年和1993年;國務院獲得3次，分別在1983年、1984年和1985年;廣東省、福建省獲得1次，是1981年;海南省獲得1次，在1988年;深圳市和廈門市各獲得1次，分別在1989年與1994年。

　　(二)兩個特例分析

　　1.國務院得到了3次授權。兩次專門授權和1次綜合授權。這兩次專門授權分別是：第六屆全國人大會第二次會議授權國務院對職工退休退職辦法進行部分修改和補充;第六屆全國人大會第七次會議授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例試行。授權后，國務院可以在法律沒有這方面規定的情況下，先行作出設定這方面權利義務的規定。

　　〔5〕但是，作為被授權機關的國務院必須遵守授權范圍和授權時限的規定進行立法。否則，便是越權立法，所立的法也是無效的。

　　至于綜合授權則是1985年第六屆全國人大五次會議授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規定或者條例。這次授權立法的范圍太廣泛了，差不多把有關經濟方面的立法都下放給了國務院，并且，事實上國務院所制定的經濟法規遠比全國人大及其會所制定的經濟法律要多。國外為了避免行政權力過分擴張與非民主化的危險性增加，在采取委任立法時嚴格規定對委任立法的要求，如不能有一般性的、無限制的概括性授權，即空白委任;涉及公民的基本權利和自由、所有權、納稅、刑事及其訴訟程序、有關選舉的權利義務等事項都不得授權。從而使立法的委任、授予和憲法及代表民主政治的根本原則相吻合。然而，我國在授權立法中則較少注意對授權的各項規定和限制。

　　〔6〕比如，有關稅收，全國人大及其會就授權給了國務院。這樣，國務院比全國人大及其會制定的在數量上要多得多，而且有的已明顯越權。國務院1986年通過的《個人收入調節稅暫行條例》，把全國人大1980年通過的《中華人民共和國個人所得稅法》修改為只適用于外國人的法律。事情并未到此為止。國家稅務總局的負責人在答新華社和《人民日報》記者問時宣布：“我國公民在繳納了個人收入調節稅后，就不再繳納個人所得稅。”

　　〔7〕更為嚴重的是，還授權給了財政部。修改后的《個人所得稅法》第2條第(11)項規定：“經國務院財政部門確定征稅的其它所得”，也屬于應稅范圍。

　　2.全國人大會于1981年授權廣東省、福建省人大及其會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規以后，1989年第七屆全國人大又授權給全國人大會，讓會再授權給深圳市人大及其會，

　　〔8〕1992年第七屆全國人大會第26次會議才正式授權深圳市。第八屆全國人大第2次會議于1994年授權給廈門市。既然全國人大會已授權給廣東省、福建省，再由全國人大授權給廣東省、福建省的轄區深圳市、廈門市，這樣，就使得授權機關與被授權機關之間出現了交叉，由此造成了效力等級的混亂。這種混亂的出現，一方面是不可避免的，因為雖然規定了備案程序，但是，現行的審查監督制度本身就不完善，更何況又還沒有真正運作起來。例如，《中華人民共和國公司法》第78條第2款規定：“股份有限公司注冊資本的最低限額為人民幣一千萬元。”而深圳市人大會制定的《深圳經濟特區股份合作公司條例》第16條第2款規定：“公司注冊資本不得少于人民幣二百萬元。”象這種與法律相抵觸的，沒有得到糾正。另一方面，還直接造成法的實施困難。舉例來說，某甲是深圳市一公司，某乙是廣東省(非深圳市)的一公司，甲和乙發生糾紛，乙起訴甲至深圳市中級法院，乙不服一審，遂上訴至廣東省高級法院，這時，廣東省高級法院是繼續適用深圳的法規，還是適用廣東省人大及其會所制定的法規?對于這種進退兩難的境地怎么解決?也許正因為要面臨這樣的境地，一開始人們便想出一個辦法：把深圳市變為第四個直轄市，在深圳設立高級人民法院。而這個辦法的可行性卻是值得研究的。

　　總之，由于在我國的授權立法中，存在著對授權本身的限制不夠，以及對授權以后的監控不力，導致立法中出現了一些混亂，以至有人認為“授權立法利弊得失皆有，兩相權衡，弊大于利，得小于失。

　　〔9〕確實，如果對此不給予足夠的重視，那么這種混亂不僅會持續下去，而且隨著被授權機關立法的增多，這種混亂還會加劇。

　　立法觀念與立法技術上的問題

　　立法觀念、立法技術各自所包含的內容是很多的，這里合在一起加以討論，主要是就與法的實施密切相關的問題，擇其要者加以探討。

　　1.成熟一個，制定一個。應該說，在這一觀念指導下，我國的立法工作取得了很大成績。但是，在建立社會主義市場經濟法律體系的今天，這一觀念便具有了較大的局限性。首先，“成熟”的標準是什么?怎樣才算成熟?其次，誰來判斷是否“成熟”?總之，其主觀隨意性太大。這樣，一方面，全國人大及其會就處于一種“零售”狀態。直至八屆人大二次會議才提出在其五年任期內大體形成社會主義市場經濟法律體系的框架。另一方面，在我國目前立法體制下，誰的立法積極性高，相應地，什么法便易于盡早形成提案，盡早審議通過。《中華人民共和國企業破產法(試行)》是1986年第六屆全國人大會通過的，而當時企業法還未制定(直到1988年第七屆全國人大第一次會議才通過)，所以，就只好在《破產法》中規定“自全民所有制工業企業法實施滿三個月之日試行”。前述全國人大授權深圳市制定深圳特區法規和規章，是又一例證。

　　如果社會關系不成熟，確又急需用法來加以調整，那么就采取“試試看”的辦法，這樣，就是在法律、法規等的名稱中加上“暫行”或“試行”。1979年以來，僅全國人大及其會所制定的法律中就有9部在其名稱中被冠以“暫行”或“試行”。若再加上國務院、有立法權的地方人大及其會所頒布的行政法規、地方性法規，那么就更不在少數。實際上，在立法實踐中，對什么樣的法律、法規才加上或不加上“暫行”或“試行”是沒有統一標準的，而對于加上了“暫行”、“試行”的法律、法規來說，也是沒有時間標準的，即“暫行”多久，“試行”多久是沒有時間界限的。所以，有的一“暫行”就是好幾年，十幾年甚至更長時間。然而，一旦在法律、法規的名稱中冠以“暫行”、“試行”，其效力便“模糊”起來了：有效還是無效?(國外便常有人這樣問起)是否是可執行也可不執行?是否是可遵守也可不遵守?其實，法總是要不斷地適應社會生活的發展變化，這就要求法必須不斷地廢、改、立。

　　〔10〕就這一意義而言，任何法都只是暫行的，而不可能是永久不變的。所以，在法的名稱中冠以“暫行”或“試行”，不僅影響了法的嚴肅性與權威性，也影響了法的實施。

　　2.關于從實際出發來立法的問題。學者已對此進行過很好地探討。

　　〔11〕我們只想進一步指出，在實踐中，人們往往只是從現實出發。對“法律是事實的公認”

　　〔12〕作片面的理解，導致我國立法往往只是把現實加以法律化。以企業立法為例。我國的企業是令人眼花繚亂的：“三資”企業、“三胞”企業、私營企業、橫向經濟聯合企業、鄉鎮企業、股份制企業、股份合作制企業、企業集團、跨國企業、勞動就業服務企業、“三產”企業等11類。與此相應，我國的企業立法所采取的標準也較多：所有制性質、行業、規模、地域等，這樣，便有：《全民所有制工業企業法》、《全民所有制小型工業企業租賃經營暫行條例》、《中外合資經營企業法》、《中外合作經營企業法》、《外資企業法》、《城鎮集體所有制企業條例》、《鄉村集體所有制企業條例》，而眼下還正在起草《鄉鎮企業法》。如此紛繁復雜，又交叉重疊的法律規范，實施起來是相當困難的。比如，對于農村中的私營企業，按《私營企業暫行條例》等的有關規定，是應由工商行政管理機關來收費，而鄉鎮企業局也去收費，這樣，一方面給法的實施帶來了麻煩，另一方面又給農村中的私營企業的發展帶來不利影響。另外，如果國有企業到鄉村投資建廠，這種廠子又叫什么企業?

　　在財政法上有相似的體現。現行有效的達兩千件以上，這些法律、法規有些是近幾年制定的，有些是改革開放初期制定的，有些甚至是建國初期制定的，后經多次修改補充，已經面貌全非，加之有的操作性差，法律、法規之間以及政策之間不協調等

　　〔13使得有關財政的法律、法規實施效果不佳。

　　3.宜粗不宜細。我國幅員遼闊，各地情況相差較大，所以，長期以來人們便認為，法律規范不可能訂得太細、太具體，立法時就追求一種比較“原則”的作法。但這種太原則、太籠統的條文，因為不明確、不具體而缺乏可操作性、可執行性。如現行行政復議條例的規定就不夠全面和詳細，特別是申請與受理、審理與決定兩章的規定，欠缺實際操作性和規范性，以致在實際復議工作中，不同部門的申請，受理、審理和決定的程序隨意性很大，做法很不一致。“

　　〔14〕在實踐中往往是由國務院、最高人民法院、省一級人大及其會等制定實施辦法、實施細則與司法解釋等。國務院的實施細則的條文數量有許多已超過法律本身。如《計量法》共35條，施行細則有65條;《外商投資企業和外國企業所得稅法》共30條，而施行細則卻多達114條;《技術合同法》共55條，其實施條例也多達134條。最高人民法院的司法解釋也是如此。《行政訴訟法》共75條，而《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見(試行)》有115條;《民法通則》156條，而《關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見(試行)》則有200條;《民事訴訟法》共270條，而最高人民法院的”實施意見“多達320條，等等。這些實施細則、司法解釋表面上是具體了，明確了，但同時也在很大程度上把法律架空了，立法者所追求的”原則“，最終也沒了，法的威信喪失殆盡，法的實施也與立法者的初衷相去甚遠。

　　同時，需要指出的是，法律制定出來以后，本寄希望于國務院、最高人民法院制定實施細則、司法解釋，但現實卻是：這中間有相當長的一段時間。既然要有了實施細則、司法解釋才便于實施，而這類細則、解釋又遲遲出不了臺，那么，在這段時間里法律又怎么實施?其實施效果也就可想而知了。1988年4月13日第七屆全國人大制定的《全民所有制工業企業法》規定了企業有13項權利，卻有10項需要“依國務院規定”來行使。幾年之后，國務院才通過了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》。再如，全國人大會1990年12月28日頒布了《關于禁毒的決定》，也是在4年后，1994年12月20日最高人民法院才作出了《關于執行<全國人民代表大會會關于禁毒的決定>的若干問題的解釋》，等等。

　　上述立法觀念與立法技術，在建立社會主義市場經濟法律體系的今天，必須加以轉變，否則，必將進一步影響法的體系內部和諧一致，導致法的實施中的“有法難依”。

　　四、一些對策和建議

　　若要盡快解決前述問題，可考慮從以下幾方面著手：

　　(一)抓緊制定《立法法》。使憲法等所規定的立法權限得以進一步明確、具體。界定全國人大及其會的立法范圍，國務院的立法范圍、有立法權的地方人大及其會的立法范圍。對有關授權立法的問題也作出規定，如作出授權立法的機關、授權立法的內容限制以及授權立法的時限等。?

　　(二)加強立法監督。我國立法中出現的種種問題，大都與缺乏監督或監督不力相關聯。各有關機關應充分行使憲法所賦予的“改變或撤銷”之權，以保證法制協調發展。一方面，完善相關制度，健全有關機構;另一方面，加強監督力量，增加必要的人員，可考慮聘請一些專家學者作顧問，或直接參與審查，提供專家意見。

　　(三)加強法律、法規的審查清理。

　　(四)轉變立法觀念，完善立法技術。立法機關，尤其是法律、法規的起草者應下大力氣調查研究，不能借口不了解情況，不熟悉業務而草率立法。應使立的法能夠有效實施。