試論WTO保障措施“未曾預見之發展”條款
試論WTO保障措施“未曾預見之發展”條款
一、導言
保障措施制度與反傾銷、反補貼制度一樣，都是貿易救濟制度，但不同的是，保障措施是在沒有任何不公平貿易的情況下采取的進口限制，阻止那些WTO成員享受WTO協議下關稅減讓的全部利益，因此，如果濫用保障措施必將會導致對國際貿易的嚴重損害。GATT第三任秘書長Oliver.Long曾言，保障措施代表了兩種相反目標之間的聯系，一個目標是各國政府對放松貿易措施限制承諾的尊重，一個目標是各國政府希望保持國內市場。因此，保障措施的實施，應當采用比反傾銷反補貼更為嚴格的條件。
“未曾預見之發展”作為采取保障措施的條件，幾經沉浮。其最早出現在美國1942年《美墨互惠貿易協定》中，后被納入GATT1947，并經GATT1994繼承。隨著實踐中較少采用而逐漸淡出，直至《保障措施協定》中難覓蹤影。但事態變遷，“未曾預見之發展”又在WTO中復活。如此跌宕起伏的經歷值得探究，明晰定義，理清脈絡，分析意義，有助于更好得理解保障措施，更熟練得運用保障措施。
二、學界爭議
學術界對于“未曾預見之發展”的問題有著不同的態度，主要分為贊成肯定說和反對否定說。
(一)贊成說
此種觀點認為， 在實施保障措施是，應當同時滿足GATT1994第19條和《保障措施協定》規定的條件，當然包括“未曾預見之發展”。理由主要為：《WTO協定》是“一攬子協定”，所有WTO義務都是疊加的，成員方必須同時遵守所有義務。此外，就《保障措施協議》的宗旨而言，是為了明確GATT1994第19條的具體使用，則在采用保障措施是就應當滿足GATT1994第19條所規定的所有條件，其中包含“未曾預見之發展”條款。
(二)反對說
此種觀點認為，《保障措施協定》對于保障措施具有排他的適用性。 理由主要為：雖然其項下的措施應理解為“GATT1994第19條所規定的措施”，但是《保障措施協定》是關于保障措施最終協定，何況談判者有意識地在《保障措施協定》中刪除了“未曾預見之發展”。
三、案件分析
除了學者對“未曾預見之發展”爭論不休外，WTO專家組和上訴機構也對此有著自己的看法，在韓國奶制品案、美國羊肉案以及美國鋼鐵案中，WTO爭端解決機構對“未曾預見之發展”有著一系列的論述。
(一)韓國奶制品案
韓國奶制品案是WTO成立后第一個關于保障措施的典型案例。該案中，韓國與歐盟就“未曾預見之發展”是否為發動保障措施的前提條件產生爭議。韓國認為，WTO成立后，實施保障措施只需符合《保障措施協定》，若GATT1994第19條的規定與《保障措施協定》發生沖突則不適用。在“未曾預見之發展”問題上，兩者規定相沖突。而歐盟認為，在WTO體系中，GATT1994與一系列具體協定是“一攬子協定”而對所有成員方適用，他們之間是互補的，應當累加重疊適用。
專家組認為，“未曾預見之發展”只是對采用保障措施的背景描述，并非對實質內容的增加。所以，在WTO成立后的保障措施，只需要符合《保障措施協定》就不算違反GATT1994第19條。對此，上訴機構予以了駁斥，認為，“未曾預見之發展”盡管并沒有對保障措施的實施附加條件，但是這一用詞與GATT1994第19條第1款(a)項所規定的實施保障措施的條件存在邏輯上的聯系，根據《維也納條約法》有效解釋原則，GATT1994第19條與《保障措施協定》均適用于保障措施的調查和實施。因此，上訴機構推翻了專家組的認定。
(二)美國羊肉案
經歷了韓國奶制品案及阿根廷鞋類案之后，到美國羊肉案中，專家組明確指出：《保障措施協定》第1條和第11條第1款(a)項表明了GATT1994第19條的適用性，第19條不是孤立地發揮作用，而是經過了《保障措施協定》的澄清和增強。美國認為其在發動保障措施時已經考慮了“未曾預見之發展”，但如果在實施保障措施或者進入WTO爭端解決程序后才補充說明“未曾預見之發展”，是無濟于事的。此外，專家組還對韓國奶制品案中所提出的“未預見”與“不能預見”及“獨立條件”與“事實情形”的區別作出了界定。對于前者，專家組指出：“未預見”的證明標準比“不能預見”要低，因為在一個人或一個團體看來“未預見”的事實并不一定是“不能預見”的。對于后者，專家組指出，“事實情形”的證明門檻要比“獨立條件”低。上訴機構支持了專家組判定美國國際貿易委員會在實施保障措施前因為沒有證明“未曾預見之發展”而不符合GATT1994第19條第1款的規定的裁定。至此，專家組和上訴機構就“未曾預見之發展”是否為實施保障措施前提條件的問題達成統一。
(三)美國鋼鐵案
到美國鋼鐵案中，雙方不再就是否需要證明“未曾預見之發展”而爭論，而是把問題的焦點轉移到具體審查標準上。歐盟等成員方認為，美國在報告中沒有對“未曾預見之發展”及其導致的進口增加做充分合理的解釋。美國認為其提出的東南亞金融危機、蘇聯解體和美國鋼鐵需求持續強勁的理由已經充分解釋了“未曾預見之發展”的問題，況且GATT1994沒有對“未曾預見之發展”的解釋做形式上的要求。專家組同意美國認為在公布報告的要求中，沒有對報告的形式作出規定，但是“未曾預見之發展”的復雜性要求更為詳細的說明和數據支持，對于“未曾預見之發展”如何導致進口增加及其來源和程度，美國國際貿易委員會應當提供更為綜合和一致的解釋?？梢姡瑢＜医M認為，在“未曾預見之發展”的證明上需要對進口增加所造成的嚴重損害的因果關系加以論證，且有詳細的數據支持。上訴機構對此支持專家組的報告，采納了其審查標準。
四、“未曾預見之發展”的構成與審查標準
(一)“未曾預見之發展”的構成
對于哪些情形構成“未曾預見之發展”，不論是GATT1994還是WTO保障措施爭端案件都沒有明確的答案，但通過專家組和上訴機構的分析論證，還是能大致歸納。某些事件本身可以構成“未曾預見之發展”，不論是單獨還是綜合事件，只要該事件發生在關稅減讓談判之后，且是減讓方事先沒有預料到的。另外，一些已經發生的事件或其連帶的后果可能構成“未曾預見之發展”。美國鋼鐵案中，專家組肯定了美國指出蘇聯解體是“未曾預見之發展”的說法，認為雖然蘇聯解體是已發生的事實，但是由于其解體所帶來的巨大財務困境可能產生“未曾預見之發展”。
(二)“未曾預見之發展”的具體審查標準
著名學者John.H.Jackson曾說過，實施保障措施的前提是：“必須證明某產品的進口正在絕對或者相對的增加，并且這種增加是未曾預料的發展，又與GATT的義務有著因果關系。”
1.主管機關證明的時間。“未曾預見之發展”的證明時間必須在實施保障措施之前，這是其為實施保障措施前提條件的性質所決定的。美國羊肉案、鋼鐵案中，專家組都認為，說明“未曾預見之發展”存在的事實基礎應當在保障措施前進行。
2.主管機關對“未曾預見之發展”的解釋。充分合理的解釋是“未曾預見之發展”證明的實質標準，其要求對所有相關事實以及這些相關事實如何導致“未曾預見之發展”作出全面的前后一致的合理解釋。 因為“未曾預見之發展”是作為“事實情形”而在報告中闡述，不能泛泛而談，也不能只是一種可能性，需要有事實依據和數據支持，來解釋其導致了產品進口增長并造成國內相關產業嚴重損害或損害威脅。
3.主管機關調查報告的形式。美國鋼鐵案中，專家組同意了美國的說法，認為主管機關必須把對“未曾預見之發展”的調查報告公布，但是GATT1994對公布的形式沒做任何規定，所以報告是單獨公布還是與其他報告一起公布沒有特殊的要求。
五、“未曾預見之發展”對于中國的意義
中國對于保障措施的規定主要體現在《對外貿易法》第44條以及《保障措施條例》第2條中。這兩條法律的內容與《保障措施協定》規定基本保持一致，沒有對“未曾預見之發展”問題有所涉及。
暫且不論“未曾預見之發展”的適用是GATT1994成文法的硬性要求，還是爭端解決機構的解釋使其擁有判例法的約束，在現有國際大環境下，中國的立法稍顯落后。但是，對中國而言，究竟要不要把“未曾預見之發展”加入保障措施實體要求，需要綜合看待。
近年來，中國屢遭他國實施保障措施，一旦發生爭議，“未曾預見之發展”是一個很好的抗辯理由。不過，這條規則不可能只使得單方獲利。若中國想要對他國采取保障措施，那么“未曾預見之發展”則成了一只攔路虎，無疑加大了實施的難度，這也成為了中國一些學者反對 把“未曾預見之發展”作為實施保障措施前提條件的原因之一。但是，保障措施適用的條件是針對所有成員方的，“未曾預見之發展”作為必須證明的部分已是大勢所趨，不會因為中國的不采納而廢止。另外，“未曾預見之發展”不是一個獨立的實施條件，而是與其他條件疊加適用的，其證明標準相對于其他條件而言是不能并駕齊驅的。所以中國不必對“未曾預見之發展”的證明而感到害怕和排斥。
在WTO專家組和上訴機構的論證下，經歷了一系列的案件后，“未曾預見之發展”已經成為了一項不可忽略的因素，此時中國再反對或者猶豫顯得沒有意義。因此，在立法中吸納“未曾預見之發展”是符合現實情況的，也能夠促進中國的國際法律規則與國際接軌。