試論我國環境行政公益訴訟之路探析(2)

　　三、環境行政公益訴訟的路徑探索
　　我們應當試著放寬“與訴訟標的具有直接利害關系”這一原告資格要求，拓寬環境行政公益訴訟原告資格范圍，確立清晰的受案范圍并輔之以其他制度。
　　（一）適度拓寬原告的訴訟資格
　　借鑒域外環境行政公益訴訟的模式，根據公益訴訟原告資格擴張理論，我國環境行政公益訴訟的原告可以有以下幾類：
　　1.公民
　　美國規定了私人總檢察長制度，即國會通過制定法律授權私人或團體為了公共利益，針對管理的非法作為或不作為而提起的訴訟。如美國在《國家環境政策法》中要求聯邦機關在進行對人類環境有影響的聯邦行動時需充分考慮環境利益。若違反《國家環境政策法》關于環境影響評價程序的規定，公民就可以此為由請求司法審查。1972年的《清潔水法》第505條規定，允許公民或各州對任何被指控為違反《清潔水法》的人提起訴訟。隨后還通過《清潔空氣法》確立了“公民訴訟”條款，認可了公民在保護環境公益方面的訴權，授予公民提起司法復審的資格，為公民提起環境行政訴訟提供依據。該制度也迫使行政機關在做出行政行為時要考慮對環境的影響，也迫使企業采取環保措施避免環境糾紛的發生。同時也增加了公眾參與環境保護的渠道。
　　2.檢察機關
　　遵循英國法律規定，只有法務長官才能代表公眾提起訴訟，阻止公共性不正當行為。法務長官相當于我國的檢察官。法務長官既可以代表公共利益主動請求對行政行為實施司法審查，也可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查。值得注意的是只有在不正當行為已直接使自己的利益受損或很有可能受損的情況下，私人才可尋求救助。但是，如果該問題能夠引起法務長官的注意而他又拒絕行使其職權，個人就可以請求法務長官讓他自己去督促訴訟。如果法務長官允許，就可以由他提起訴訟，但目的不是為其自身，而是為一般公眾的利益。這也能從很大范圍內維護公共環境利益。在我國如果由檢察機關提起訴訟，能減輕公民取證難的問題，可以很大程度上提高解決環境問題的效率，緩解環境問題的壓力，有利于環境公益的實現。
　　3.環保組織
　　環保組織是專為保護環境而成立的為國家承認的社會團體，具有專業性、自愿性。基于我國環境行政公益訴訟發展的需要，筆者以為可以將原告資格更多的賦予環保組織，在專業知識、資金力量等環境公益訴訟方面彌補個人力量的不足。雖然美國的公益訴訟制度比較完善，公益訴訟的案例也很豐富，但是很少有公民以自己的名義提起訴訟，大多數公民訴訟是通過公民團體即環保團體進行的，即使沒有現成的團體，他們也會臨時組成團體或依靠協會來代表公共利益發起訴訟。眾多社團組織的存在，極大地推動了美國公益訴訟的發展。盡管我國的環保組織還不夠成熟，但隨著環境問題的日益嚴峻，環境組織對環境保護事業的“正價值”正日益凸現，可以在立法程序上對一些合格環保組織，如中國環境科學協會、中國野生動物保護協會、中國可持續發展研究會、中華環保基金會、自然之友等賦予他們起訴權，發揮環保組織的自身優勢，拓寬環境行政公益訴訟的主體資格。
　　（二）設計明確的受案范圍
　　結合環境行政公益訴訟面臨傳統受案范圍的局限，可以確立以下受案范圍：（1）煤炭、電力、鋼鐵、水泥、建筑、造紙等新建耗能建設項目不符合法定條件，行政機關違法許可建設；（2）申請行政機關履行保護空氣、土地、水、草原、濕地、森林、礦產等資源的法定職責，行政機關無正當理由拒絕履行或者不作為的；（3）行政機關亂發放排污許可證，或者發證后怠于監管，從而使環境受到重大破壞或有面臨嚴重的污染危險。當然隨著環境行政公益訴訟的不斷完善，可以通過司法解釋的途徑進一步擴大受案范圍。
　　（三）其他制度的配套運用
　　環境行政公益訴訟的推行還需要相關制度的輔助，如程序性規定、激勵機制、法律援助、舉證責任等。
　　1.設置提前告知的程序
　　借鑒美國，起訴人必須在起訴前將書面的“起訴意愿通知”送交被主張的違法者及行政機關，在該起訴通知送交之日起滿60日，起訴人方可向法院提起訴訟。規定提前通知制度的目的是為了給政府部門和污染者一個糾正其違法行為的機會，節省司法資源，也可以平衡環境公益與行政機關獨立行使行政權之間的關系。在我國，公眾可以將其發現的環境違法事實，向環保部門等行政機關舉報，并可以同時向違法主體發送專門的書面通知。法律可以規定受理舉報的環保部門等行政機關在一定的期限內，如30日或60日內，對被舉報人的環境違法行為進行調查和處理。環保部門對舉報的環境違法行為，沒有處理或者超過規定的時限查處的，作為舉報人的公眾就可以依法提起環境公益訴訟。
　　2.發揮經濟手段的激勵作用
　　環境行政公益訴訟費用的交納，可依照2007年4月1日生效的《訴訟費用交納辦法》中關于訴訟費用減交、免交的規定。公民提起環境行政公益訴訟時可依據本辦法第45條第4款“為保護社會公共利益致使自身合法權益受到損害，本人或者其近親屬請求賠償或者補償”的規定，免交訴訟費用。因為環境損害案件的標的額常常很大，公民無法獨自承擔高額的訴訟成本，免去訴訟費用，有利于消除公民的后顧之憂，鼓勵公民積極參與環境保護的活動。環保團體提起環境行政公益訴訟的，可參考該辦法第46條規定，減交訴訟費用。此外，針對標的額特別巨大的案件，還需貫徹公平原則，維護環境公共利益。
　　3.拓寬法律援助的范圍
　　把環境公益行政訴訟納入到法律援助的范圍，即環境公益行政訴訟的原告主要是公民，可以申請法律援助，使律師一方面作為普通的公眾有權利參與環境行政公益訴訟中；另一方面還作為社會法律服務者參與環境公益訴訟種，這也是在法治社會律師應承擔的責任之一。環境公益訴訟律師的參與必將有力地推進環境公益行政訴訟。
　　4.借鑒環境民事公益訴訟的經驗
　　2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定，該決定增加一條作為第55條即“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這一條款的出現，讓我們討論已久的“公益訴訟”成為法律上的明文規定。所以我們要及時總結環境民事公益的經驗，為環境行政公益訴訟提供有益的借鑒。
　　此外，環境行政公益訴訟離不開其他制度的輔助，如訴訟管轄法院、舉證責任、政策激勵機制等等。
　　四、結語
　　在這個權利覺醒和利益紛爭的年代，把目前還多只是一項“紙上的權利”的環境行政公益訴權轉化為現實的訴權，需要在環境行政公益訴訟中拓寬環境行政公益訴訟原告資格范圍，明確法院的具體受案范圍，同時輔助其他制度的運用，使每個與環境行政公共利益息息相關的人都能成為推動環境保護的有力杠桿，讓環境行政公益訴訟不再是毫無意義的“空氣振動”。