法律顧問手冊

　　“普遍建立法律顧問制度”，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的有效途徑和現實選擇，是作為現代法治文明國家的政治制度的重要組成部分，是促進法治中國、平安中國建設的必要前提。下面是學習啦小編精心為你們整理的政府法律顧問制度的相關內容，希望你們會喜歡!

　　政府法律顧問制度

　　黨的十八屆三中全會明確提出“普遍建立法律顧問制度”，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的有效途徑和現實選擇，是作為現代法治文明國家的政治制度的重要組成部分，是促進法治中國、平安中國建設的必要前提。十八屆四中全會指出：各級政府必須在黨的領導下在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。而政府法律顧問制度作為法治政府建設的分支系統，對于依法履行政府職能、深化行政執法體制改革、嚴格規范公正文明執法和監督行政權力行使都發揮了重大作用。

　　世界上許多發達國家都建立了較完善的政府法律顧問制度，這對于政府在重大決策和具體事務的運作中發揮了舉足輕重的作用。據統計，美國約有28000多名政府律師，在聯邦政府、州政府、城市和縣政府的各個層次上代表政府利益提供法律服務，新加坡約有200多名政府律師，香港特別行政區大約有450名律師為政府提供法律服務。以美國為例具體來說，美國28000多名政府律師服務于司法部、移民局、衛生部、環境保護署、稅務總署等部門。在擁有這么龐大政府律師隊伍之外，在美國聯邦政府中仍然有巨資聘請的私人律師，為其預防法律風險、提供法律服務。其中，聯邦存款保險公司(FDIC)就是此類法律服務的最大發包人之一。聯邦存款保險公司(FDIC)還為此建立了一套成熟和詳盡的管理及控制法律服務外包的政策及程序(包括選任程序、工作評估、付費控制、公開原則等)。美國的政府法律顧問都具有非常高的法律地位，作為部門法律顧問最高首長的部門法律總顧問，是由美國總統直接提名并經美國參議院表決通過的。一般政府法律顧問直接向部門首長提供法律意見并對業務項目官員給予法律指導。美國政府法律顧問地位獨立于所服務的行政機關，不受部門首長的領導，而是直接接受美國司法部的領導。

　　我國內地的政府設立政府法律顧問，起步于上個世紀八十年代，早在1989年司法部發布了《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》。遺憾的是，至今我們政府法律顧問制度仍沒有形成常態化、規范化的運作機制，多數是“顧而不問”、形同虛設。

　　一、目前我國政府法律顧問制度所存在的問題：

　　1、政府法律顧問制度發展緩慢且不均衡。根據《中國律師行業社會責任報告(2013)》統計，有23500多名律師在政府部門擔任法律顧問，這僅占全國律師總人數的十分之一，面對政府需解決的巨大數量的糾紛和案件，甚至有些是群體性事件、群眾性械斗事件，數量便顯得微乎其微，不足以發揮政府法律顧問制度在建設法治政府中的作用，無法有效的為政府行政工作提供法律咨詢及專項法律論證和配合政府處理突發事件和群體事件。

　　同時，我國法律顧問制度發展不均衡。就全國范圍來看，這項制度在部分省區已經比較成熟，但在部分省區處于剛剛起步的階段。甚至有些政府部門對于聘請政府法律顧問還有抵觸情緒，認為是“自找麻煩”的做法，從而不接受律師介入政府工作，更有甚者，采取將本部門領導或政法單位領導聘請為法律顧問的方式，完成面子工程，但背離了設置政府法律顧問制度的初衷，制約了政府法律工作的全面均衡發展。

　　2、領導干部缺乏運用法律思維解決問題能力，顧問制度流于形式。在中央政治局第四次集體學習時強調，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。各級政府特別是各級領導干部，是推進普遍建立法律顧問制度的主體，理應在推進普遍建立法律顧問制度中發揮示范作用，但受中國傳統“官本位”思想的影響，難免會出現“重領導意志，輕法律規則”的現象，在法律框架下處理行政問題的思維欠缺，遇到問題總想著利用公權力發紅頭文件解決糾紛，有時使得自己“有理也變得沒理”了，不能有效的發揮政府法律顧問制度在行政決策和建設法治政府中的作用，使該制度流于形式。為了迎合黨的三中全會關于“普遍建立法律顧問制度”的號召，有的地方政府只是把法律顧問當做個形象工程，做個樣子、作為擺設。實際行政決策不讓法律顧問參與、過問，讓顧問律師處于“顧而不問”的尷尬境地。在很多情況下，法律顧問充當了“消防員”的角色，出現了行政復議、行政訴訟、上訪事件之后，才開始讓顧問介入，成為一種事后補救措施，與真正意義上的法律顧問相去甚遠。

　　3、政府法律顧問的遴選缺乏長效機制，顧問能力參差不齊。目前，政府法律顧問主要采取由各級司法行政部門推薦資深且社會形象較好的律師，最后由政府決定并予以公布的方式產生，而不注重該律師的專業特長、專業方向，遴選程序過于隨意，不能產生競爭機制，容易導致業界的疑慮和權力的尋租，也就不能充分發揮律師資源。容易造成有些律師專業特長不在行政法律服務方面，做起來會力不從心，而部分優秀的律師事務所卻無法進入政府法律顧問團為政府依法行政、建設法治政府做出貢獻的局面。

　　4、專項經費不足、服務范圍傳統。我國目前大部分地區的政府法律顧問是無償服務。因為政府財政中沒有設立相應的專項經費，大部分律師在法律顧問過程中支付的勞動和獲取的利益失衡，嚴重影響了法律顧問為政府提供高效、優質服務的積極性。目前，法律顧問涉及的領域僅在法律咨詢、法律培訓、行政復議及應訴等傳統方面，通過與國外法律顧問制度比較發現，律師還可以就政府拓寬融資渠道提供法律建議，并且提供可行性的法律論證，例如協助政府進行BOT項目專項法律服務，很好的彌補了某些地區政府出現的財政缺口，減輕了政府的壓力。

　　二、建設政府法律顧問制度的路徑思考

　　1、建立剛性政府法律顧問制度，將其納入法治中國的整體規劃之中。明確要求各級政府必須建立法律顧問制度，將政府法律顧問合同的簽訂作為依法行政工作考核標準之一。建立起系統規范的政府法律顧問制度應當包括聘任制度、聯絡協調制度、工作評價制度以及顧問建議采納制度等制度，更好的為政府提供高效、質高的法律服務。同時應當注重規范法律顧問運行模式、工作流程和標準體系，健全考核評價標準和激勵約束機制，提高法律顧問的工作水平。

　　2、轉變政府觀念，有效執行法律顧問制度。政府機關領導要重視法律顧問制度在政府工作中的必要性，確保行政權的在法律框架內行使，減少不當行政的概率，明確法律顧問主管部門，成立法律顧問辦公室。增加法律顧問在行政決策過程中的參與度，健全依法決策機制，發揮法律顧問在風險評估、合法性審查等決策程序中的作用。與此同時，要注意把握政府法律顧問的獨立性與其監管之間的張力關系，在簽訂顧問合同時，明確雙方的權利義務，盡量營造一種敢于諫言的氛圍并建立對此法律建議的監督機制。

　　3、大力完善法律顧問隊伍的遴選機制，調動法律顧問人員積極性。筆者認為，對于政府法律顧問的人選應當從律師和法學專家中選拔。首先，從國外經驗來看，律師參政議政的優勢已經體現的漓淋盡致，因為律師可以站在相對公平的角度去評判政府行為，能保證其法律建議的獨立性;并且律師不但有專業的法律知識，還具有豐富的實踐經驗，與人民群眾接觸較多，深知群眾的訴求，可以說是介于政府部門執法和百姓守法之間的橋梁，對于處理上訪等糾紛發揮了顯而易見的優勢。其次，法學專家也是政府法律顧問中的重要組成部分。法學專家的人身獨立性自不必說，還有一個得天獨厚的優勢是其長期在高校從事教學和科研等理論性的工作，可以很好的為政府行為提供理論支持。為了提高法律顧問團隊的專業素質，《山東省人民政府法律顧問工作規則》規定了擔任法律顧問必須是“具有教授、研究院等高級職稱或者獲得省級以上優秀律師榮譽稱號，從事法律教學、研究或者法律實務工作10年以上”，這樣提高了進入法律顧問團隊門檻。考慮不同專長對顧問團隊進行分類，確保了其專業性、體系性。

　　聘請法律顧問的合同在載明雙方權利義務的同時，還應當支付法律顧問人員的薪金，以此調動律師和法學專家投身于政府法律顧問業務的積極性，僅僅依靠奉獻難以建立顧問制度的長效機制。政府應當將顧問的薪金作為一種專項經費，并隨著經濟社會發展，及時調整提高保障標準，保障法律顧問工作正常開展。目前北京、上海、吉林、山東、陜西等地在制定《政府采購目錄》中增設了法律服務項目。

　　最后，引用記者邱玥在江西日報中寫的一句話“依法行政是法治政府建設的關鍵，也是核心和難點所在。通過政府法律顧問制度，將政府決策的法律風險和社會風險降到最低，是政府法律顧問制度真正成為政府違法行政的‘守門員’、依法行政的‘助推器’、科學決策的‘智囊團’、溝通百姓的‘傳聲筒’”。

　　國有企業法律顧問管理辦法

　　總則

　　第一條 為進一步建立健全國有企業法律風險防范機制，規范企業法律顧問工作，保障企業法律顧問依法執業，促進企業依法經營，進一步加強企業國有資產的監督管理，依法維護企業國有資產所有者和企業的合法權益，根據《企業國有資產監督管理暫行條例》和國家有關規定，制定本辦法。

　　第二條 國有及國有控股企業(以下簡稱企業)法律顧問管理工作適用本辦法。

　　第三條 本辦法所稱所出資企業，是指國務院，省、自治區、直轄市人民政府，設區的市、自治州人民政府授權國有資產監督管理機構依法履行出資人職責的企業。

　　第四條 國有資產監督管理機構負責指導企業法律顧問管理工作。

　　上級政府國有資產監督管理機構依照本辦法對下級政府國有資產監督管理機構負責的企業法律顧問管理工作進行指導和監督。

　　第五條 國有資產監督管理機構和企業應當建立防范風險的法律機制，建立健全企業法律顧問制度。

　　第六條 國有資產監督管理機構和企業應當建立健全企業法律顧問工作激勵、約束機制。

　　第二章 企業法律顧問

　　第七條 本辦法所稱企業法律顧問，是指取得企業法律顧問執業資格，由企業聘任，專門從事企業法律事務工作的企業內部專業人員。

　　第八條 企業法律顧問執業，應當遵守國家有關規定，取得企業法律顧問執業資格證書。

　　企業法律顧問執業資格證書須通過全國企業法律顧問執業資格統一考試，成績合格后取得。

　　企業法律顧問執業資格管理由國務院國有資產監督管理機構和省級國有資產監督管理機構按照國家有關規定統一負責。條件成熟的，應當委托企業法律顧問的協會組織具體辦理。

　　第九條 企業應當支持職工學習和掌握與本職工作有關的法律知識，鼓勵具備條件的人員參加全國企業法律顧問執業資格考試。

　　企業應當建立企業法律顧問業務培訓制度，提高企業法律顧問的業務素質和執業水平。

　　第十條 企業法律顧問應當遵循以下工作原則：

　　(一)依據國家法律法規和有關規定執業;

　　(二)依法維護企業的合法權益;

　　(三)依法維護企業國有資產所有者和其他出資人的合法權益;

　　(四)以事前防范法律風險和事中法律控制為主、事后法律補救為輔。

　　第十一條 企業法律顧問享有下列權利：

　　(一)負責處理企業經營、管理和決策中的法律事務;

　　(二)對損害企業合法權益、損害出資人合法權益和違反法律法規的行為，提出意見和建議;

　　(三)根據工作需要查閱企業有關文件、資料，詢問企業有關人員;

　　(四)法律、法規、規章和企業授予的其他權利。

　　企業對企業法律顧問就前款第(二)項提出的意見和建議不予采納，造成重大經濟損失，嚴重損害出資人合法權益的，所出資企業的子企業的法律顧問可以向所出資企業反映，所出資企業的法律顧問可以向國有資產監督管理機構反映。

　　第十二條 企業法律顧問應當履行下列義務：

　　(一)遵守國家法律法規和有關規定以及企業規章制度，恪守職業道德和執業紀律;

　　(二)依法履行企業法律顧問職責;

　　(三)對所提出的法律意見、起草的法律文書以及辦理的其他法律事務的合法性負責;

　　(四)保守國家秘密和企業商業秘密;

　　(五)法律、法規、規章和企業規定的應當履行的其他義務。

　　第十三條 企業應當建立科學、規范的企業法律顧問工作制度和工作流程，規定企業法律顧問處理企業法律事務的權限、程序和工作時限等內容，確保企業法律顧問順利開展工作。

　　第十四條 企業應當建立企業法律顧問專業技術等級制度。

　　企業法律顧問分為企業一級法律顧問、企業二級法律顧問和企業三級法律顧問。評定辦法另行制定。

　　第十五條 企業法律事務機構可以配備企業法律顧問助理，協助企業法律顧問開展工作。

　　第三章 企業總法律顧問

　　第十六條 本辦法所稱企業總法律顧問，是指具有企業法律顧問執業資格，由企業聘任，全面負責企業法律事務工作的高級管理人員。企業總法律顧問對企業法定代表人或者總經理負責。

　　第十七條 大型企業設置企業總法律顧問。

　　第十八條 企業總法律顧問應當同時具備下列條件：

　　(一)擁護、執行黨和國家的基本路線、方針和政策，秉公盡責，嚴守法紀;

　　(二)熟悉企業經營管理，具有較高的政策水平和較強的組織協調能力;

　　(三)精通法律業務，具有處理復雜或者疑難法律事務的工作經驗和能力;

　　(四)具有企業法律顧問執業資格，在企業中層以上管理部門擔任主要負責人滿3年的;或者被聘任為企業一級法律顧問，并擔任過企業法律事務機構負責人的。

　　第十九條 企業總法律顧問可以從社會上招聘產生。招聘辦法另行制定。

　　第二十條 企業總法律顧問的任職實行備案制度。所出資企業按照企業負責人任免程序將所選聘的企業總法律顧問報送國有資產監督管理機構備案;所出資企業的子企業將所選聘的企業總法律顧問報送所出資企業備案。

　　第二十一條 企業總法律顧問履行下列職責：

　　(一)全面負責企業法律事務工作，統一協調處理企業決策、經營和管理中的法律事務;

　　(二)參與企業重大經營決策，保證決策的合法性，并對相關法律風險提出防范意見;

　　(三)參與企業重要規章制度的制定和實施，建立健全企業法律事務機構;

　　(四)負責企業的法制宣傳教育和培訓工作，組織建立企業法律顧問業務培訓制度;

　　(五)對企業及下屬單位違反法律、法規的行為提出糾正意見，監督或者協助有關部門予以整改;

　　(六)指導下屬單位法律事務工作，對下屬單位法律事務負責人的任免提出建議;

　　(七)其他應當由企業總法律顧問履行的職責。

　　第四章 企業法律事務機構

　　第二十二條 本辦法所稱的企業法律事務機構，是指企業設置的專門承擔企業法律事務工作的職能部門，是企業法律顧問的執業機構。

　　第二十三條 大型企業設置專門的法律事務機構，其他企業可以根據需要設置法律事務機構。

　　企業應當根據工作需要為法律事務機構配備企業法律顧問。

　　第二十四條 企業法律事務機構履行下列職責：

　　(一)正確執行國家法律、法規，對企業重大經營決策提出法律意見;

　　(二)起草或者參與起草、審核企業重要規章制度;

　　(三)管理、審核企業合同，參加重大合同的談判和起草工作;

　　(四)參與企業的分立、合并、破產、解散、投融資、擔保、租賃、產權轉讓、招投標及改制、重組、公司上市等重大經濟活動，處理有關法律事務;

　　(五)辦理企業工商登記以及商標、專利、商業秘密保護、公證、鑒證等有關法律事務，做好企業商標、專利、商業秘密等知識產權保護工作;

　　(六)負責或者配合企業有關部門對職工進行法制宣傳教育;

　　(七)提供與企業生產經營有關的法律咨詢;

　　(八)受企業法定代表人的委托，參加企業的訴訟、仲裁、行政復議和聽證等活動;

　　(九)負責選聘律師，并對其工作進行監督和評價;

　　(十)辦理企業負責人交辦的其他法律事務。

　　第二十五條 法律事務機構應當加強與企業財務、審計和監察等部門的協調和配合，建立健全企業內部各項監督機制。

　　第二十六條 企業應當支持企業法律事務機構及企業法律顧問依法履行職責，為開展法律事務工作提供必要的組織、制度和物質等保障。

　　第五章 監督檢查

　　第二十七條 國有資產監督管理機構應當加強對所出資企業法制建設情況的監督和檢查。

　　第二十八條 國有資產監督管理機構應當督促所出資企業依法決策、依法經營管理、依法維護自身合法權益。

　　第二十九條 所出資企業依據有關規定報送國有資產監督管理機構批準的分立、合并、破產、解散、增減資本、重大投融資等重大事項，應當由企業法律顧問出具法律意見書，分析相關的法律風險，明確法律責任。

　　第三十條 所出資企業發生涉及出資人重大權益的法律糾紛，應當在法律糾紛發生之日起一個月內向國有資產監督管理機構備案，并接受有關法律指導和監督。

　　第三十一條 所出資企業對其子企業法制建設情況的監督和檢查參照本章規定執行。

　　第六章 獎勵和處罰

　　第三十二條 國有資產監督管理機構和企業應當對在促進企業依法經營，避免或者挽回企業重大經濟損失，實現國有資產保值增值等方面作出重大貢獻的企業法律事務機構和企業法律顧問給予表彰和獎勵。

　　第三十三條 企業法律顧問和總法律顧問玩忽職守、濫用職權、謀取私利，給企業造成較大損失的，應當依法追究其法律責任，并可同時依照有關規定，由其所在企業報請管理機關暫停執業或者吊銷其企業法律顧問執業資格證書;有犯罪嫌疑的，依法移送司法機關處理。

　　第三十四條 企業未按照國家有關規定建立健全法律監督機制，發生重大經營決策失誤的，由國有資產監督管理機構或者所出資企業予以通報批評或者警告;情節嚴重或者造成企業國有資產重大損失的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予紀律處分;有犯罪嫌疑的，依法移送司法機關處理。

　　第三十五條 企業有關負責人對企業法律顧問依法履行職責打擊報復的，由國有資產監督管理機構或者所出資企業予以通報批評或者警告;情節嚴重的，依法給予紀律處分;有犯罪嫌疑的，依法移送司法機關處理。

　　第三十六條 國有資產監督管理機構的工作人員違法干預企業法律顧問工作，侵犯所出資企業和企業法律顧問合法權益的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;有犯罪嫌疑的，依法移送司法機關處理。