義務教育財政轉移支付理論依據新探

[摘 要] 義務教育財政轉移支付政策的理論依據，即公共物品理論、外部性理論、成本分掃理論、“兩個大局”，理論、社會公平理論、和諧發展理論和科學發展觀。分析和梳理這一政策的理論依據的目的在于揭示該政策的“公平正義”和“多贏互利”效益，提高政策的執行力和順暢度，促進我國義務教育均衡、健康和快速發展。
[關鍵詞] 義務教育；財政轉移支付；理論基礎；正義共贏
義務教育財政轉移支付政策的理論依據，即公共物品理論，外部性理論，成本分擔理論，“兩個大局”理論、社會公平理論、和諧發展理論及科學發展觀，對這一政策的理論基礎進行分析與梳理，目的在于揭示該政策的“公平正義”和“多贏互利”效益，消解“道義施舍”和“劫富濟貧”偏見，提高政策的執行力和順暢度，促進義務教育的均衡發展。
一、純公共物品理論
在經濟學中，經濟學家將社會物品劃分為私人物品和公共物品。具有消費競爭性的物品是私人物品，具有消費非競爭性的物品是公共物品。如果某公共物品在消費上同時具有非競爭性和非排他性，即無法排除“搭便車”行為，則稱之為純公共物品，否則是準公共物品。閔維方認為，純共同產品同時具有“效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性”。最典型的純公共物品有國防、外交、法律等，當然還有本文討論的對象——義務教育。
由于義務教育是“根據國家法律規定對適齡兒童實施一定年限的普及的、強迫的、免費的學校教育”。任何人的享用都不能排除其他人的享用，所以，義務教育屬于純公共產品，“是一種由制度安排下的純共同產品”川，各國都設置一種制度安排由政府通過財政預算向其提供充足的資金。
義務教育意味著個體免費政府買單，但對于貧困地區來說，由于地方財力拮據，無法籌集足夠的義務教育辦學經費，所以，唯一的現實選擇是上一級政府通過轉移支付給予經費保障，也只有這樣才能體現出義務教育的“純公共性”和“政府行為”。可見，在區域發展不平衡的國家里，轉移支付的財政政策總是義務教育投資體制的重要組成部分。制度安排下的義務教育純公共物品特性決定了非平衡發展國家中義務教育財政轉移支付的制度安排。
二、外部性理論
外部性理論與公共物品理論具有內在的聯系，物品正是因為具有某種外部性才能成為公共物品。而教育具有顯著的外部性。
外部性概念開始出現于經濟學領域，也叫做外部經濟效應或外溢效益。薩繆爾森(Samuel
son)和諾德豪斯(Nordhaus)這樣定義外部性：“當生產或消費對其他人產生附帶的成本或效益時，外部經濟效果便產生了；就是說，成本或效益被加于其他人身上，然而施加這種影響的人卻沒有為此而付出代價。更為確切地說，外部經濟效果是一個經濟人的行為對另一個人福利所產生的效果，而這種效果并沒有從貨幣或市場交易中反映出來”。厲以寧則認為，“外部性是個人（包括自然人與法人）經濟活動對他人造成的影響而又未將這些影響計入市場交易的成本與價格之中。”外部性可分為正外部性和負外部性。正外部性是指一個人的行為直接增進了他人的福利，而后者無需付費；負外部性是指一個人的行為直接損害了他人的福利，而前者無需承擔責任。
教育具有顯著的外部性，而且教育內涵的豐富性和功能的多樣性決定了其外部性不僅表現在經濟方面，同時也表現在政治、民主、文化等方面。對于教育而言，受教育者因素質提高，不僅在就業中提高了個人收益，也為社會做出了更大的貢獻。同時，教育能夠廣泛塑造人們的思想和行為，使人們具有某種普遍認同的價值觀，從而能預防和減少犯罪、降低社會的“維持成本”。可見，教育具有顯著的“溢出效應”。另外，教育是否具有負外部性呢？本文認為，學生“肇事”和公民犯罪給社會帶來的負面影響，不應該認為這是教育的效用，而是因為教育不力或教育失敗。
義務教育既具有區域內外部性，也具有區域間外部性。一方面，貧困地區義務教育培養（目前更多的是經過淘汰而精選）出來的優質生源最終都流入到發達地區學習，成才后絕大部分又留在發達地區就業生活一輩子，為發達地區的經濟繁榮和社會進步做出巨大貢獻。另一方面，貧困地區義務教育的失敗者（比如輟學生、問題生）大都繼續居留本地，他們往往成為未來社會的無知者、“肇事者”或扶貧對象，增加了當地社會的運行成本。可見，如果沒有某種宏觀調控，教育的單向外部性會使貧困地區在發展義務教育過程中，總是處于“自己耕耘別人收獲”甚至是“把幸福送給別人，把痛苦留給自己”的不利境地。
現代國家的根本責任是維護社會理性、公正、公平，增進全民福利。因此，在對待義務教育外部性問題上，國家應采取有效措施實現義務教育外部性的“內在化”，也就是果斷、及時、有力地實施財政轉移支付政策，促進地區間義務教育的均衡發展。

三、成本分擔理論
成本分擔補償理論開始是針對高等教育投資問題而提出的，該理論最早是由美國紐約大學校長、經濟學家布魯斯·約翰斯頓(D·Bruce John stone)于1986年首先提出的，他認為，應由政府、學生、學生家長和社會人士（捐贈）共同分擔高等教育的成本。此后，“成本分擔”理論逐漸成為世界各國制定高等教育學費政策的重要理論依據。他認為，成本補償應遵循以下原則：一是收益結構原則，即誰收益、誰付費，多收益、多付費，少收益、少付費，這是經濟條件下的經濟公平的內在客觀要求；二是能力結構原則，即能力大、多分擔，能力小、少分擔，這是社會公平的內在客觀要求。上述兩原則相互關聯，缺一不可，但第一原則無疑是根本的，它集中體現了市場經濟中等價交換的原則。
筆者認為，成本分擔補償理論同樣適用于義務教育領域，但義務教育的本質是學生及家長免費政府買單，所以，義務教育成本應根據各級、各地區政府從義務教育事業中所獲得的收益狀況進行分擔。根據義務教育區域外部性單向流動的特點，貧困地區收益最少、發達地區和中央政府收益最多。按照西方經濟學原理，與落后地區相比，發達地區教育財政資金的邊際效用是遞減的，在發達地區更容易得到貧困地區義務教育的溢出效應的同時，中央政府也從這些發達地區獲得了更大的收益。因此，根據“誰受益誰負擔”的市場經濟原則，發達地區和中央政府應該承擔貧困地區義務教育經費的最大份額，也就是應實行相應力度的財政轉移支付政策。
四、“兩個大局”理論
20世紀90年代初期，鄧小平明確提出“兩個大局”的戰略思想，他指出，“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地區較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局”。同時他強調，運用行政手段促進發達地區對不發達地區的對口支援、健全法制和稅收政策，通過提供教育培訓等方式以幫助低收入者提高對較高收入崗位的競爭能力是實現共同富裕的重要宏觀調控手段。
鄧小平“兩個大局”理論是建設我國社會主義初級階段的重要指導思想。毫無疑問，“兩個大局”理論不僅是正確解決地區經濟發展不平衡問題的指導思想，也是解決教育非均衡發展問題的重要指導思想，而且，教育均衡發展是實現經濟乃至整個社會均衡發展的重要基礎和重要途徑。可見，實行義務教育財政轉移支付符合鄧小平理論的精神實質，是鄧小平理論的偉大實踐。
五、社會公平理論
美國當代著名政治哲學家羅爾斯(John Rawls)在他所著述的《正義論》(A Theory Of Justice)中提出了著名的社會公平理論，即“正義即公平”，并提出正義的兩原則，即“平等的自由原則”和“差異原則”。在教育問題上，羅爾斯的正義兩原則可以表述為：平等自由的教育公平原則和差異的教育公平原則。前者要求人人都享有平等受教育權利，后者要求應對教育中的“不利群體”給予補償。財政轉移支付正是通過差別對待和不利補償方式來實現整個國家人人接受平等的義務教育。
義務教育是文明社會中的一項基本人權，是聯合國各成員國公認的一項個人基本發展權，是促進社會合理流動、促進社會公平的有效手段。義務教育的公平是社會公平最基本最重要的內容，是現代社會公平正義和民主文明的重要標志，也是促進更高層次的社會公平的必備條件。同時，現代國家理論更加強調政府在促進社會公平方面的責任，所以，采取財政轉移支付發展貧困地區的義務教育，促進教育均衡發展，是世界人民的共同追求，也是世界各國政府的重要職責。
六、和諧發展理論和科學發展觀
2003年十六屆三中全會提出科學發展觀，提出要做好“五個統籌”（即統籌城鄉發展，統籌區域發展，統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展，統籌國內發展和對外開放）和堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟、社會和人的全面和諧健康發展理念。從各國的歷史實踐經驗和現實狀況來看，通過財政轉移支付以促進義務教育均衡發展是實現這種多方面統籌及和諧發展的一項重要政策工具。通過財政轉移支付統籌城鄉和地區義務教育，具有明顯的“多贏共榮”特征。因為，當發達地區或上級政府加大對貧困地區義務教育的投資時，貧困地區義務教育得到更大更好的發展，其結果：一是貧困地區通過自然流動會向發達地區提供更多更優的人才；二是貧困地區由于人才素質整體的提高也獲得更好更快的發展；三是貧困地區發展起來了，人民購買力的提高、投資環境的改善，反過來也為發達地區的進一步發展提供一個更為廣闊的市場和發展空間；四是發達地區和貧困地區發展上的良性互動必然促進整個國家的和諧健康發展，中央政府從中獲得的收益也會更大。因此，義務教育的財政轉移支付對于貧困地區、發達地區和中央政府而言能起到多贏共榮、和諧互利效果。義務教育財政轉移支付與和諧發展理論、科學發展觀的精神實質是相通的，也是實現和諧發展、科學發展的重要途徑。
通過對義務教育財政轉移支付理論依據的分析和梳理，我們可以看到，運用財政轉移支付政策分擔和配置義務教育資源，以促進義務教育均衡、健康和快速發展，具有科學性、合理性、公正性、共贏性和互利性。其中外部性理論、成本分擔理論、和諧發展理論和科學發展觀主要從經濟學角度闡述了財政轉移支付的合法性；公共物品理論、“兩個大局”理論和社會公平理論則主要從政治學、社會學和倫理學角度強調了財政轉移支付的合理性。