我軍深化體制編制改革的域外經驗借鑒
我軍深化體制編制改革的域外經驗借鑒
習近平主席在談到深化國防和軍隊改革時指出，他山之石，可以攻玉，我們要善于學習借鑒外軍有益經驗，結合軍隊實際和特點創造性加以運用。美軍為適應不斷變化的軍事任務和政治需要，數十年來不斷推進體制編制改革，積累了豐富經驗，取得了一些規律性認識。這些經驗和認識對我軍深化體制編制改革具有一定的參考價值，值得借鑒。
一、軍隊體制編制改革必須有利于發揮軍隊戰時效能而不是平時效能
一般而言，和平時期與作戰無關的各種因素對軍隊體制編制的影響相對增長，軍事系統會產生更多的微觀管理，導致如公共行政管理領域的“薩伊定律”所揭示的管理層次增加、行政機構龐大、冗員過多、官僚作風與習氣蔓延等現象。其結果正如美國軍方所描述的那樣，軍隊官僚體制就會形成一個豎起來的長尾巴，“晃動作戰這條狗”.這樣，各個層次的人員和整個軍事機構在先后順序上會變得模糊不清，最終勢必削弱軍隊作戰效能。
解決這一問題并不容易，僅僅宣布軍隊平時即應按戰時要求進行組織，未免過于簡單化。美軍認為，對軍事力量建設和組織缺乏共識，就會把精力過多地花在平時事務上，造成對作戰效能起決定作用的各種軍事能力不斷下降。如果戰爭中所需的許多技能和人員配備標準在和平時期的日常軍事活動中并不需要，那就更加麻煩。比如，在戰爭時期，空軍基地的生存能力和運行能力需要至關重要的工程技能(如快速搶修跑道)和工程技術人員配備標準，但普通的軍事活動，尤其是美國本土基地的日常軍事活動，既不迫切需要這種技能，也不需要這種人員配備標準。因此，軍事領導者必須極為關注那些對戰爭必不可少的因素。否則和平時期的觀念支配著重大決策和預算，從軍隊的長遠發展看，就會導致作戰能力下降。美軍認為，雖然軍隊在總體上不可能完全采用戰時體制編制，但軍隊的組織編成從頂層設計上必須能保證其迅速完成平戰轉換。這種轉換對作戰部隊來說相對較為簡單，但對于戰斗支援部隊來說，需要制訂周密的計劃并進行嚴格的訓練。信息化條件下，軍隊戰時效能的發揮比任何時候都更加依賴平時的“經營”,建立和形成一種有利于發揮戰時效能的軍隊體制編制至關重要。
美軍上述經驗和理念啟示我們，軍隊體制編制改革必須有利于發揮戰時效能，必須堅持用戰斗力標準衡量和檢驗體制編制改革的成效。我軍已經數十年沒有經歷戰爭實踐的檢驗，盡管多年來一直強調拓展深化軍事斗爭準備，但軍隊體制編制主要還是適應平時軍事力量建設的需要，對軍事力量運用特別是實戰需要考慮相對較少，還不能適應現代戰爭的要求。當前，我國周邊領土主權爭端、大國地緣競爭、軍事安全較量、民族宗教矛盾等問題凸顯，潛在的戰爭威脅空前增大。時迫勢急，緩不濟急，習近平主席指示，軍隊體制編制改革“要有緊迫感，不能久拖不決”[1]121,要抓緊研究、提出方案，看準了下決心深入推進改革。我們必須進一步增強危機意識和憂患意識，抓住機遇，抓緊時間，在牢牢把握軍隊體制編制改革正確政治方向、堅持黨對軍隊絕對領導、堅持人民軍隊性質宗旨的前提下，深入研究軍隊戰斗力生成和釋放的內在機理，切實把戰斗力標準貫穿到軍隊體制編制改革的全過程，按照能打仗、打勝仗的要求，著眼理順指揮關系、減少決策層次、加強體系聯通、充實作戰部隊、建強作戰要素、提高作戰效能的要求，積極穩妥地設計和優化軍隊領導指揮體制。具體來說，要不斷優化和完善作戰部隊結構，剝離作戰部隊承擔的一般性服務職能，切實解決長期以來形成的組織機構臃腫、職能定位模糊，指揮關系不順、作戰要素缺位，非作戰機構、非作戰單位和人員過多，體制機制運行效能低下等問題，以進一步解放和發展戰斗力，進一步增強軍隊活力，為強化和發揮我軍戰時效能提供體制編制保證。
二、軍隊體制編制改革必須著眼于國家安全和軍隊使命任務對軍事能力建設需求的變化
為適應安全環境和軍隊任務的多變性和多樣化，滿足各種新的軍事能力需求，美軍多年來及時和適時調整改革軍隊體制編制，以充分使用和平衡軍事力量，使整個軍隊具備快速創新、迅速調整的能力，確保軍隊在應對各種沖突和危機時的靈活性和適應性。近些年來美軍的體制編制調整走向，處處滲透著這一理念。
首先，阿富汗戰爭和伊拉克戰爭爆發后，美國防部根據作戰和重建需求，重新確定了美軍總體力量構成，推進總體力量各組成部分發揮最大作用。比如，鑒于現役部隊所需經費過高，將現役部隊的職責越來越多地交給預備役部隊，致力于建設作戰能力更強、部署時間更短的精選預備役部隊，促使預備役部隊、國民警衛隊和現役部隊組成一體化作戰聯隊;實行新的“國家安全人事系統”,使文職人員更好地履行本屬政府的職能，使軍人能集中精力履行好自身軍事職責;鑒于伊阿戰爭中的重建需求，承包商也被納入總體力量，要求正確地確定他們的職能任務，建設完整的總體力量。其次，2010年后，根據多樣化安全需求，特別是伊阿戰爭后期需求，美國防部推動軍隊體制編制整合軍事力量的所有要素，平衡各種軍事力量建設。比如，保持地面部隊的全譜作戰能力;保持海軍強大的前沿存在和力量投送能力;加強空軍遠程打擊能力，優化前沿部署態勢;擴大特種部隊規模，強化其作戰能力;擴大民事人員隊伍規模，提高后果處理反應的靈活性。再次，2014年3月美國防部發布新版《四年防務評估報告》，確定美軍在總體“瘦身”的情況下，為應對伊戰和阿戰結束后的多樣化軍事行動需求，著力從整體上平衡、調整軍種力量結構和能力建設。主要對策有：降低陸軍和海軍陸戰隊規模，發展新型網絡空間作戰能力和支持全球范圍內軍事行動的能力，提高精確打擊能力，發展空海一體戰能力，建設更有活力的太空戰系統，擴大特種作戰部隊規模并提高其作戰能力。總的來說，多年來美軍方通過體制編制的改革使軍隊保持創新活力和應變能力，確保美軍具備和發展全方位作戰能力。
上述美軍關于軍隊體制編制改革著眼軍事能力需求變化的經驗和理念啟示我們，軍隊體制編制調整改革必須充分考慮國家安全和軍隊使命任務對軍事能力建設需求的變化。即使在軍隊總體架構科學合理的情況下，也應及時發現和確定新的軍事能力需求，并據之適時調整改革軍隊體制編制，使軍隊具備不斷創新的活力，確保軍隊的靈活性和適應性。當前，我國正處于深化國防和軍隊改革的關鍵時期，推進軍隊體制編制改革事關重大，必須緊緊圍繞強軍目標，牢牢把握軍隊組織形態現代化這個方向，聚集能打仗、打勝仗這一強軍之要，以軍事斗爭準備為龍頭，堅持軍事能力需求導向，尤其要通盤考量、超前預測國家安全發展利益對軍事能力建設的多樣化需求，確保有效履行軍隊職責使命。把這些問題和需求摸透了、拎清了，深化改革軍隊體制編制、構建中國特色現代軍事力量體系，才能堅持正確的需求牽引。說到底，各軍種力量編成的優化，非作戰機構和單位的裁撤與剝離，新型作戰力量領導體制的確立，軍委、總部指揮機構職能的健全完善，特別是聯合作戰指揮體制的建立，都必須滿足國家安全和軍隊使命任務對軍事能力建設的總體需求，確保軍事力量建設與運用的靈活性和適應性。
三、軍隊體制編制改革必須致力于建立聯合作戰體制、優化作戰部隊結構，實現各作戰單元、作戰要素的高度融合
作戰部隊結構在很大程度上決定部隊整體作戰效能，優化作戰部隊結構是體制編制調整改革的重要內容。美軍歷來重視根據軍事技術裝備發展、作戰樣式變革和軍事行動要求來優化調整作戰部隊結構。信息化條件下，信息網絡把分散于多維空間的各作戰平臺整合為一個體系，戰場對抗將表現為體系與體系的整體對抗。美軍適應體系作戰要求，致力于作戰體系建設，把綜合集成視為優化部隊結構和作戰力量的基本手段，強調實現各作戰單元、作戰要素的高度融合。
近年來，美軍不斷探索對作戰部隊結構進行科學合理的優化，極大地增強了部隊的主動性、靈活性、多能性和快速反應能力，使部隊整體作戰效能有了顯著提高。一是建立模塊化部隊，根據任務需要進行編組。在不同模塊內，按功能要求配備各種要素;在各模塊之間，實現互聯互通，信息共享。海灣戰爭后，特別是伊拉克戰爭以來，美軍按照模塊化結構要求，結合可能擔負的任務，組建了多支模塊化部隊。未來一個時期，根據美國陸軍部的戰略規劃，“陸軍將采用‘適合地區部署的部隊’的概念，利用模塊化結構的可擴展能力，為作戰指揮官提供適合任務需要的部隊”[2],也就是要打造“按地區整合的任務式部隊”[2].二是建立一體化聯合部隊，打破軍種壁壘，按區域和任務對空中、陸地、海上部隊實行一體化編成。如美軍的各類聯合特遣部隊就打破了傳統的軍種界限，實現了一體化聯合。美軍還為適應作戰要求組建了一批規模小型化、編成模塊化、功能多樣化的戰術兵團，使作戰部隊具有更強的適應性和靈活機動能力，從而使美國軍方能夠為可能出現的各種形式的戰爭做好充分準備，以有效應對即將到來的實際沖突。從發展趨勢看，未來聯合部隊的聯合層次會越來越低，比如在連，甚至排一級組建小型的聯合混編部(分)隊。據曾任美國陸軍戰爭學院院長的羅伯特·斯凱爾斯少將預測，美國未來一個時期需要擁有7000支訓練有素的具有常規和特種作戰等多種能力的小型混編部隊[3],以應對各種可能的威脅和沖突。總的來說，美軍體制編制的設計與改革，致力于優化作戰部隊結構，實現各作戰單元、作戰要素的高度融合。按照這種理念來改革軍隊體制編制，有助于部隊及時做出決策和反應，實施快速機動，發揮過去無法實現的作戰效能和協同優勢;有利于集中控制和分散實施，使作戰不只是依賴裝備，而是能夠使受到良好教育和訓練的人員發揮主動性，善于捕捉瞬時戰機，而不是消極地坐等上級命令。
美軍關于軍隊體制編制改革致力于優化作戰部隊結構的經驗和理念，值得我軍借鑒。為實現黨在新形勢下的強軍目標，我軍深化軍隊體制編制改革必須遵循現代戰爭的制勝機理，從信息化條件下的聯合作戰實際需要出發，扭住“能打勝仗”這個核心，打破軍種體制界限，注重實現各作戰單元、作戰要素的高度融合。鑒于平臺作戰、體系支撐、戰術行動、戰略保障已經成為現代戰爭的顯著特點，我軍應優化作戰部隊結構，實現各作戰單元、作戰要素的高度融合，提升軍人應對未來惡劣作戰環境所需的職業精神和內聚力，增強我軍自衛能力和自我保障的作戰能力。
從作戰指揮體制上講，前述優化作戰部隊結構，向上逆推的要求必然是，在優化軍委總部職能配置和機構設置，完善各軍兵種領導管理體制的同時，“要遵循信息化條件下聯合作戰內在規律，從我軍實際出發，按照權威、精干、靈便、高效的要求，健全軍委聯合作戰指揮機構和戰區聯合作戰指揮體制，相應推進聯合作戰訓練和后勤、裝備保障體制改革”[4].這對于拓展深化軍事斗爭準備，提高我軍一體化聯合作戰能力至關重要和緊迫。當前，應當以信息系統集成建設為重要抓手，構建統一的體系架構，實現全軍信息化建設集中統管，為聯合作戰指揮體制改革提供高效的組織保證。各軍種都必須勇于沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，“要強化信息主導、體系支撐、精兵作戰、聯合制勝的觀念”[5],找準本軍種在聯合作戰體系中的定位，真正實現軍種間一體互聯、深度融合。
從軍隊規模結構和力量編成上講，在適當壓縮軍隊總體數量規模、調整改善官兵比例以及部隊與機關比例、減少非作戰機構和人員的同時，“使部隊編成向充實、合成、多能、靈活的方向發展”[1]117.一是組建小型化、模塊化、多用性，便于靈活機動、遂行多種作戰任務的戰術兵團。就當前我軍實際看，“軍旅營體制下，營作為基本作戰單元的地位突出了，要把營的作戰要素配齊，實行模塊化編組，提高合成化程度”[1]117.根據這個定位，應按任務要求對部隊進行模塊化編組，提高作戰部隊的靈活性、多能性，強化其快速反應能力和攻防作戰能力。二是調整改善軍兵種比例，優化軍兵種內部結構，增加高技術軍兵種比重。重點是加強海軍、空軍和第二炮兵部隊建設，充實和加強其作戰力量，促進各軍兵種力量協調發展，以成功應對各種現實的和潛在的安全威脅，有效捍衛國家發展利益。三是按照一體化作戰要求，組建跨軍種的多種作戰力量混合編成的作戰部隊，并使聯合的層次逐步下移。通過平時經常開展聯合訓練、聯合演習、聯合教育及聯合保障，使部隊和軍人獲得聯合體驗，養成自覺的聯合習慣，提升聯合素養，以利形成聯合作戰所需要的多種作戰力量之間協同與合作的默契。四是突出新型作戰力量建設這個戰略重點，著力增強新質作戰能力。大力組建和發展戰略預警、軍事航天、防空反導、信息攻防、無人作戰、戰略投送、遠海防衛、新概念武器等重點領域的新型作戰力量部隊，減少老舊落后裝備，為加快發展新型作戰力量“騰籠 換 鳥 ”,使 新 型 作 戰 力 量 成 為 體 系 制 勝 的“ 尖刀”.五是深化軍隊院校改革，整合院校教育資源，遵循信息化條件下軍事人才成長和培養規律，健全軍隊院校教育、部隊訓練實踐、軍事職業教育“三位一體”的新型軍事人才培養體系，注重培養軍事人才為適應聯合作戰所必備的過硬的職業素養，為能打勝仗提供有力的人才支撐。
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