試析法律監督權的屬性及其限制
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盧艷紅1由 分享
論文摘要 我國檢察機關擁有的法律監督權是一種獨立的國家權力，既非行政權亦非狹義的司法權，它超出了西方傳統的憲政思想和法治理論的分析術語范圍，是具有中國特色的社會主義法律體系中不可或缺的重要內容，它在權力結構配置中的特殊存在、發揮的特殊作用以及運行的特殊機制都根植于我國權力結構模式中，對這一權力的屬性進行深入研究，是進行檢察活動實證研究的出發點，有利于糾正對檢察機關定位與職能的不正確認識，推動司法改革朝著符合中國國情的方向發展。
論文關鍵詞 檢察機關 法律監督 憲政思想
一、法律監督權概念的再認識
（一）語義分析
“法律監督”作為一個專門的法律術語，具有其特定的含義。法律監督不是泛指監督法律實施的一切活動，而是指運用法律規定的手段、依照法律規定的程序，針對特定的對象進行的、能夠產生法定效力的監督。法律監督與“監督法律的實施”，雖有一定的包容關系，但卻是兩個不同的概念。
（二）歷史分析
總結相關論述可以看出，半個多世紀前，新中國在推翻了“中華民國”的五權分立和六法全書法統體系的基礎上效仿前蘇聯模式構建起的集偵查監督、審判監督、執行監督等法律監督職能于一身的檢察制度，與其他國家檢察制度乃至本國歷史上的御史制度并沒有本質上的差別，不同的是它們所具有的法律監督職能并未獨立出來，基本上是和政府的行政職能相混同，或附屬于行政職能，其本質是行政監督職能。而我國檢察機關擁有的法律監督權是一種獨立的國家權力，是參與整個國家權力體系分配和運轉的有機組成分子，是繼立法權、行政權、司法權之后的第四種權力。以此形成的法律監督關系不是普通的訴訟法律關系，而是建立在包括但不限于監督者與被監督者等公權力主體之間的一種公法制約監督關系。
二、法律監督權之屬性
（一）產生方式具有國家性、從屬性
大陸法系檢察機關設在法院內，英美法系則設在法院外，多數設于司法部，但兩大法系主要國家的檢察機關性質基本相同——行政派駐機構，故它們的檢察機構不是獨立的國家機構。在我國，根據憲法人民檢察院與國務院、最高法院、中央軍事委員會、國家主席同屬國家權力機構的下屬機構，最高人民檢察院向全國人大和全國人大會負責，最高人民檢察院檢察長由全國人大選舉產生，地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。可見，我國檢察機關的法律監督權是由國家權力機關的法律監督權所派生的，是國家權力機關行使法律監督權的一個方面和一種形式。國家權力機關的法律監督權可以由它直接行使，但大部分是由它賦予檢察機關行使，而不能由其他機關行使。法律監督權與行政權、審判權一樣產生于立法權，并從屬于立法權是由我國憲法所規定的政體結構所決定的。
（二）權力主體具有唯一性、專屬性
憲法和法律規定人民檢察院是我國唯一的法律監督主體，《刑事訴訟法》第五條規定“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和公民個人的干涉”。在我國的權力結構中，即在國家權力機關的隸屬下，只有一個專門行使國家法律監督權的系統，即檢察系統。正像人民法院是我國唯一的審判機關，審判只能由人民法院實施一樣，人民檢察院是唯一的法律監督機關，法律監督只能由人民檢察院進行。檢察院以外的任何機關都沒有也不應當有法律監督的權力。
（三）權力客體具有確定性、法定性
法律監督權作為一項公權力，其所指向的對象即監督的范圍由憲法法律規定，因而對超出法定范圍的違法現象，權力主體也無權過問。1954年憲法中，曾就法律監督權的范圍作了明確規定：“中華人民共和國最高人民檢察院對國務院所屬各部門、地方國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使法律監督權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使法律監督權。”按照該規定，檢察院只能對國務院所屬部門行使法律監督權，同時，國務院所屬部門、地方國家機關及公民的言行都由最高人民檢察院監督。而1982年憲法未對法律監督權的范圍做出規定，但檢察院組織法第四條、第五條分別以概括和列舉兩種方式對各級人民檢察院的職權作了較具體的規定。
（四）手段上具有追究性、揭示性
檢察機關行使法律監督權的功能之一就是通過法律監督，對于違法行為予以追究。這種法律追究的權力，對不同的監督對象有不同的表現形式，對普通刑事案件犯罪嫌疑人表現為批捕、公訴；對利用職權犯罪的國家工作人員表現為職務犯罪偵查；對錯誤行使公權力的司法機關表現為抗訴、提檢察建議、要求糾正違法行為等。法律監督主體通過行使不同表現形式的監督權，揭示違法行為，追究違法主體的法律責任，是保障憲法和法律統一實施，維護憲法和法律權威的重要途徑。
（五）目標具有控權性、約束性
法律監督權具有強烈的控制約束公權的目的，并以控制公權為核心來建構運行機制，這是大陸法系國家或具有大陸法系傳統的國家的檢察制度共同點。憲法之所以設立法律監督權乃是要通過法律監督來控制司法權和行政權，從而避免司法的專斷和政府的妄為。一方面，法律監督主體通過行使國家法律監督權，對行政機關、審判機關和軍事機關的法律實施進行監督，保證這些機關嚴格執行法律，將行政行為、司法行為和軍事行為納入法律的支配之下；另一方面，法律監督主體通過行使國家法律監督權，向權力機關負責，保障權力機關的意志能夠準確、完整、高效地貫徹到各個國家權力領域，從而實現“一部法律管天下”的法治目標。
論文關鍵詞 檢察機關 法律監督 憲政思想
一、法律監督權概念的再認識
（一）語義分析
“法律監督”作為一個專門的法律術語，具有其特定的含義。法律監督不是泛指監督法律實施的一切活動，而是指運用法律規定的手段、依照法律規定的程序，針對特定的對象進行的、能夠產生法定效力的監督。法律監督與“監督法律的實施”，雖有一定的包容關系，但卻是兩個不同的概念。
（二）歷史分析
總結相關論述可以看出，半個多世紀前，新中國在推翻了“中華民國”的五權分立和六法全書法統體系的基礎上效仿前蘇聯模式構建起的集偵查監督、審判監督、執行監督等法律監督職能于一身的檢察制度，與其他國家檢察制度乃至本國歷史上的御史制度并沒有本質上的差別，不同的是它們所具有的法律監督職能并未獨立出來，基本上是和政府的行政職能相混同，或附屬于行政職能，其本質是行政監督職能。而我國檢察機關擁有的法律監督權是一種獨立的國家權力，是參與整個國家權力體系分配和運轉的有機組成分子，是繼立法權、行政權、司法權之后的第四種權力。以此形成的法律監督關系不是普通的訴訟法律關系，而是建立在包括但不限于監督者與被監督者等公權力主體之間的一種公法制約監督關系。
二、法律監督權之屬性
（一）產生方式具有國家性、從屬性
大陸法系檢察機關設在法院內，英美法系則設在法院外，多數設于司法部，但兩大法系主要國家的檢察機關性質基本相同——行政派駐機構，故它們的檢察機構不是獨立的國家機構。在我國，根據憲法人民檢察院與國務院、最高法院、中央軍事委員會、國家主席同屬國家權力機構的下屬機構，最高人民檢察院向全國人大和全國人大會負責，最高人民檢察院檢察長由全國人大選舉產生，地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。可見，我國檢察機關的法律監督權是由國家權力機關的法律監督權所派生的，是國家權力機關行使法律監督權的一個方面和一種形式。國家權力機關的法律監督權可以由它直接行使，但大部分是由它賦予檢察機關行使，而不能由其他機關行使。法律監督權與行政權、審判權一樣產生于立法權，并從屬于立法權是由我國憲法所規定的政體結構所決定的。
（二）權力主體具有唯一性、專屬性
憲法和法律規定人民檢察院是我國唯一的法律監督主體，《刑事訴訟法》第五條規定“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和公民個人的干涉”。在我國的權力結構中，即在國家權力機關的隸屬下，只有一個專門行使國家法律監督權的系統，即檢察系統。正像人民法院是我國唯一的審判機關，審判只能由人民法院實施一樣，人民檢察院是唯一的法律監督機關，法律監督只能由人民檢察院進行。檢察院以外的任何機關都沒有也不應當有法律監督的權力。
（三）權力客體具有確定性、法定性
法律監督權作為一項公權力，其所指向的對象即監督的范圍由憲法法律規定，因而對超出法定范圍的違法現象，權力主體也無權過問。1954年憲法中，曾就法律監督權的范圍作了明確規定：“中華人民共和國最高人民檢察院對國務院所屬各部門、地方國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使法律監督權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使法律監督權。”按照該規定，檢察院只能對國務院所屬部門行使法律監督權，同時，國務院所屬部門、地方國家機關及公民的言行都由最高人民檢察院監督。而1982年憲法未對法律監督權的范圍做出規定，但檢察院組織法第四條、第五條分別以概括和列舉兩種方式對各級人民檢察院的職權作了較具體的規定。
（四）手段上具有追究性、揭示性
檢察機關行使法律監督權的功能之一就是通過法律監督，對于違法行為予以追究。這種法律追究的權力，對不同的監督對象有不同的表現形式，對普通刑事案件犯罪嫌疑人表現為批捕、公訴；對利用職權犯罪的國家工作人員表現為職務犯罪偵查；對錯誤行使公權力的司法機關表現為抗訴、提檢察建議、要求糾正違法行為等。法律監督主體通過行使不同表現形式的監督權，揭示違法行為，追究違法主體的法律責任，是保障憲法和法律統一實施，維護憲法和法律權威的重要途徑。
（五）目標具有控權性、約束性
法律監督權具有強烈的控制約束公權的目的，并以控制公權為核心來建構運行機制，這是大陸法系國家或具有大陸法系傳統的國家的檢察制度共同點。憲法之所以設立法律監督權乃是要通過法律監督來控制司法權和行政權，從而避免司法的專斷和政府的妄為。一方面，法律監督主體通過行使國家法律監督權，對行政機關、審判機關和軍事機關的法律實施進行監督，保證這些機關嚴格執行法律，將行政行為、司法行為和軍事行為納入法律的支配之下；另一方面，法律監督主體通過行使國家法律監督權，向權力機關負責，保障權力機關的意志能夠準確、完整、高效地貫徹到各個國家權力領域，從而實現“一部法律管天下”的法治目標。