“四個全面”戰略布局下的依法治國建設

　　依法治國

　　提出并形成了“四個全面”的戰略布局。今年2月，在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上的講話中強調， 要把全面依法治國放在“四個全面”的戰略布局中來把握，深刻認識全面依法治國同其他三個“全面”的關系，努力做到“四個全面”相輔相成、相互促進、相得益彰。當前，成都發展進入了新常態，站上了新起點，面對艱巨繁重的改革發展穩定任務，全面深入推進依法治市的重要性更加凸顯。為幫助全市黨員干部深入學習貫徹中央、省委、市委對推進依法治國、依法治省、依法治市的有關部署要求，努力推動依法治市工作邁出更大步伐、取得更大成效，本期《理論周刊》特邀武漢大學法學院教授、博士生導師秦前紅圍繞 “四個全面”戰略布局下的法治建設進行專題理論解讀。

　　提出的“四個全面”，作為我國社會主義現代化建設的戰略思想和戰略布局，將對中國的改革開放和法治發展產生深遠的影響。因此，未來的依法治國事業必須放在“四個全面”的戰略布局中考察和把握，深刻認識全面依法治國與其他“三個全面”的辯證關系，做到相輔相成、相互促進、相得益彰。其中尤以處理好改革與法治關系最為緊要，我們必須以法治思維推進改革，以改革勇氣完善法治。

　　如何看待黨的領導與依法治國的關系

　　社會主義法治必須堅持黨的領導

　　指出，全面推進依法治國，要有利于加強和改善黨的領導，有利于鞏固黨的執政地位、完成黨的執政使命，決不是要削弱黨的領導。

　　法治是改革的依托，是建設中國特色社會主義國家的重要保障。

　　黨的十八屆四中全會全面部署“依法治國”建設方案，意在改變長期存在的體制弊端，具有分水嶺的意義。

　　十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中指出，依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障。堅持走中國特色社會主義法治道路，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障。

　　我國法治的最為特色之處，乃是中國共產黨的核心領導地位。《決定》中即指出，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。”作為一個能夠代表全體人民根本利益的政黨，中國共產黨的領導，不僅是中國近現代史的必然選擇，也是建設中國特色社會主義法治國家的核心力量。

　　憲法是最高行為準則，任何政黨、個人、團體都必須在憲法框架內活動。《決定》中提出的把國家各項工作納入法治的軌道，因此將黨的領導納入法治軌道也是其中的應有之義。在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉》的說明中也對此進行了進一步的闡釋，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。另一方面，《決定》中還提出應堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國的有機統一。實際上，在黨的十六大報告中便首次提出了“發展社會主義民主政治，最根本的是要把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”。黨的領導是社會主義建設的根本保障，人民當家做主是社會主義民主的本質要求，依法治國是治國理政的基本方略，三者必須有機統一。黨通過人民代表大會，以法律的形式領導人民建設社會主義，是黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的唯一選擇，否則三者必然分離，全部受損。

　　如何看待依法治國與國家治理現代化的關系

　　治理體系中，法治體系是關鍵一環

　　指出，解決法治領域的突出問題，根本途徑在于改革。如果完全停留在舊的體制機制框架內，用老辦法應對新情況新問題，或者用零敲碎打的方式來修修補補，是解決不了大問題的。

　　科學立法，應建立健全兩大組織體系

　　在立法方面，四中全會旨在強調立法在改革過程中的先行作用，堅持“立改廢釋”并舉，從而完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。在我國，人大的組織體系可以分為兩種：一種是由人大代表組成的會議體組織，另一種則是輔助代表充分行使權利的立法輔助性組織。全會提出的改革方案大體也可以從這兩個方面來看待。

　　對于由人大代表組成的會議體組織而言，《決定》中提出增加有法治實踐經驗的專職比例。專職化有利于委員將更多的精力放在人大工作中，為人大立法的科學性與全面性提供保障。因此，對于專職，我們應當概括為三個關鍵詞：專業、專心、專門。專業，是指委員精通某一特定專業領域的知識;專心，是指委員應將主要精力放于會的日常工作中;專門，則是指委員不應兼職其他職務，學術科研活動可以除外。這也就是說，擔任除學術團體活動以外的其他任何有固定報酬的職務，均應被視為兼職。

　　對于輔助代表行使權利的立法輔助性組織而言，《決定》提出建立立法專家顧問制度。應考慮設置立法顧問辦事機構，負責收集專家學者信息、建議，處理專家顧問的日常聯系及服務工作等，并通過完善相關程序規則，使專家顧問制度化、法律化。此外，為了實現科學立法，建議建立立法輔助人員準入門檻。立法機關的工作性質在某種程度上與司法機關極為相似。因此，只有適時建立工作人員的準入門檻，使立法輔助人員滿足專業素質要求，才能真正實現科學立法的任務目標。

　　嚴格執法，改革過程中三大難點問題亟待解決

　　一是建立健全行政裁量權基準制度。

　　《決定》提出嚴格規范公正文明執法。建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。與此相呼應，2014年11月1日新修訂的《行政訴訟法》第77條也規定了對于行政處罰明顯不當的，人民法院可以判決變更。然而，這里尚有一系列亟待解決的問題：制定自由裁量基準的主體是誰?制定自由裁量基準是一項技術性問題，那么依照何種標準來制定呢?這一裁量性基準的法律效力又如何呢?是否屬于行政部門的內部規定?制定出來的基準行政機關要嚴格執行，那么是否有必要寫入法律文書?若不寫入，是否有違《行政處罰法》規定的做出處罰決定的依據應當告知當事人呢?對于這些問題，需要在改革實踐中進一步探索完善。