“四個全面”戰略布局下的依法治國建設(2)

　　二是修改《行政許可法》。

　　《決定》提出深化行政執法體制改革。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量。以行政審批為例，國務院于2013年即發布《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，減少了審批項目、下放了審批權限、簡化了審批程序，政府職能向服務型政府的轉變。然而，行政審批改革中卻出現了邊清理邊增加的現象。行政機關將有些已經被取消的項目以核準、備案等新名稱變相設定，從而規避了《行政許可法》的調整。此外，行政審批是行政許可的上位概念。它包括內部行政審批、外部行政審批以及行政確認，其外延已大大超出行政許可的范疇。可見，政府的很多行為仍然游離于法律之外。《行政許可法》的修改已經迫在眉睫。

　　三是過程性信息是否公開。

　　《決定》提出全面推進政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。然而，公眾是否可以獲知行政決策過程中的信息呢?即過程性信息是否公開。現實中，行政機關與司法機關一直處于一種博弈的狀態。法院的態度由起初的以不公開為原則，逐漸轉變為以公開為原則。基于全會提出的“以公開為常態、不公開為例外”的原則，建議對正在決策過程中的信息，可以不予公開，然而決策后，對于做此決策的過程中的信息則應當以公開為原則。

　　公正司法，司法改革的三大重點是去行政化、去地方化、精英化

　　如今司法領域的問題比較突出，主要表現于司法不夠公正、司法公信力不高。《決定》在黨的十八屆三中全會《決定》的基礎上，對保障司法公正作出了更深入地部署。

　　以后，黨中央重要決議將重心轉向司法的獨立性、公正性以及人權的司法保障。此次全會也進一步提出了將立案審查制改為立案登記制、最高人民法院設立巡回法庭、探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院等具體化的制度設計。具體而言，可以概括為三點：去行政化、去地方化、精英化。

　　對于去行政化而言，《決定》提出加快建立符合職業特點的法治工作人員管理制度，完善職業保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業職務序列及工資制度。如今，法官按公務員進行管理，法官工資與行政級別直接掛鉤。改革后，司法人員將進行分流，實施分類管理。《決定》中還提出明確司法機關內部各層級權限，健全內部監督制約機制。如今，上下級法院之間，由于法院層級與行政層級高度統一，下級法院常常向上進行案件請示，上級法院也會主動進行判案指導;法院內部，則是實行審委會與案件審批制度。改革后，上下級法院之間將回歸監督關系;法院內部也將實現審案者定案，以及辦案人員責任制，從而真正地實現法院獨立、法官獨立。

　　對于去地方化而言，《決定》與《說明》提出探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。司法是捍衛國家法制統一的機器，現今各國的統一，主要也是靠司法完成的。因此，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院具有現實意義。這次改革，是一種頂層設計，并非自下而上的實踐探索。因此，在改革的過程中，全國不宜搞一刀切，不能為了追求司法統一而完全犧牲地方的特殊性，要注意吸收社會各方的意見。

　　對于精英化而言，《決定》提出推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平，建設高素質法治專門隊伍。十八屆四中全會重新強調法律職業共同體的正規化、專業化、職業化，在表述上也由原先的“政法工作隊伍”轉變為“法治專門隊伍”。具體而言，它要求精英化的司法團隊，司法人員擁有完備的法律知識體系。另一方面，司法人員還需要具有豐富的司法經驗。這就要求司法機關要能留得住人。司法本身就具有閉合性，人員進出都應滿足一定的門檻。因此司法人員與其他部門人員相互流動似乎不合時宜。當然，司法工作也不能脫離人民群眾，應實現專業性與人民性相統一。

　　如何看待依法治國與全面建設小康社會的關系

　　只有全面依法治國，實現全面小康才有保障

　　指出，全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。只有全面依法治國，建立規則秩序、推進公平正義，實現全面小康才有保障。要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要依據。

　　《決定》指出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

　　法治是這個社會的最大公約數。改革的目標，不僅要求建設成為一個法治國家，更要建設成為一個高素質的法治國家。在《決定》草案起草過程中，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”，“堅持依法執政首先要堅持依憲執政”這兩句話曾一度被拿掉，有些同志認為《決定》中多處已經體現出這兩句話的涵義，不必再寫入。但最終，這兩句話在全會達成一致意見并將其采納。它體現出黨中央對于憲法的高度重視。現如今，國家的改革已由經濟層面向政治層面轉向。全會《決定》首次用“法治”來定義“中國”，改變了幾千年以來的人治思想。法治中國，不僅要求公民守法，更要求黨政機關運用法治思維治國理政，將憲法法律作為黨政的必修課。各級黨委、政府均設有績效辦，因此應將法治作為政績考核的指標，由過去的單純重視經濟GDP向追求法治GDP轉向。

　　新中國成立以來

　　依法治國方略形成和發展過程

　　1954年

　　制定了共和國第一部憲法，初步奠定了社會主義法制的基礎。

　　1978年

　　黨的十一屆三中全會提出了加強社會主義民主，健全社會主義法制的任務目標。

　　1997年

　　黨的十五大報告明確提出，實行依法治國，建設社會主義法治國家。從此將“依法治國”確立為黨領導人民治理國家的基本方略。

　　1999年

　　九屆全國人大二次會議將“依法治國”載入憲法。從而使“依法治國”從黨的意志轉化為國家意志。

　　2002年

　　黨的十六大從發展社會主義政治民主的高度，指出“要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”。

　　2004年

　　黨的十六屆四中全會提出“科學執政、民主執政、依法執政”的理念，把依法執政作為中國共產黨執政的基本方式之一。

　　2007年

　　黨的十七大報告，以科學發展觀為統領，將深入落實依法治國基本方略列入實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。

　　2010年

　　我國如期基本形成了中國特色社會主義法律體系，國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依。

　　2012年

　　黨的提出“全面推進依法治國”，“加快建設社會主義法治國家”，將依法治國方略提到了一個更新的高度。

　　2013年

　　黨的十八屆三中全會審議通過的全面深化改革《決定》提出，推進法治中國建設。

　　2014年

　　黨的十八屆四中全會，提出建設中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家的總目標。

　　專家觀點

　　楊克勤(國家行政學院副院長)：從“四個全面”的邏輯聯系看，全面依法治國的重大意義在于：一是法治保障的基礎地位。其他三個“全面”同全面依法治國的內在關系，本質上是現代化與法治化、改革與法治、黨和法的關系。沒有法治的保障和支撐，其他三個“全面”就難以落實，“四個全面”的理論架構也會出現缺陷。二是法治價值的定向作用。公平正義是社會主義的本質屬性。法律是治國之重器，良法是善治之前提，保障和促進社會公平正義離不開社會主義法治建設。綜觀“四個全面”，沒有公平正義的社會基礎，全面小康社會就如鏡中花、水中月;沒有法治精神的引領，改革就會迷失方向;沒有法治信仰和法律制度，黨的宗旨就難以實現。