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高職教育區域發展差異問題研究:制度困境與政策設計
近年來，在良好的社會經濟環境和政策環境支持下，我國高職教育獲得迅猛發展。2010年具有普通高等學歷教育招生資格的高職(專科)院校達1239所，占全國普通高校總數的52.8%。但在這蓬勃發展的背后卻存在著諸多深層次問題，職業教育的區域發展差異問題便是其中之一。自2005年10月國務院頒布《關于大力發展職業教育的決定》以來，關于職業教育的區域發差異問題及其解決議題并沒有體現在政府決策及有關制度中。顯而易見，這一問題并沒有引起政府部門的足夠重視。不僅如此，從學術界的研究情況來看，也多側重于義務教育和普通高等教育的區域差異問題，對包括高職教育在內的職業教育的區域差異問題卻少有關注。
教育的區域發展差異問題是影響教育公平的主要因素之一。以目前我國高職教育的發展路徑和態勢來看，無疑會進一步加大區域發展差異并進而惡化教育公平狀況。更為重要的是，它制約了地方社會經濟的持續健康發展，在拉大區域間教育發展水平差距的同時，進一步拉大了區域間的社會經濟發展水平的差距。高職教育的區域發展差異已成為一個亟待研究并需要解決的重要課題。
廣東既是一個經濟大省，同時又是一個經濟發展與教育發展區域差異較為明顯的省份。就廣東省高職教育發展水平來看，其不均衡狀況亦相當突出，在全國范圍內頗具典型意義。對其展開深入的研究，具有理論上和實踐上的雙重必要性。鑒于此，本文根據對廣東省高職教育區域發展差異問題的深入調查研究，從制度層面剖析了造成這一問題的原因，進而提出解決這一問題的政策性措施。
廣東省高職教育區域發展差異剖析
職業院校作為職業教育資源最直接、最主要的載體，其分布及發展狀況可以直接反映職業教育區域性發展情況。因而，本文將以高職院校的區域性發展情況為依據展開相關論證。
2009年，廣東省共有高職院校71所，占全省普通高校總數的2/3;2009年，廣東省高職院校招生23萬人，占普通高校招生總數的一半以上;高職院校在校生達到61萬人，占全省普通高校在校生總數的46%。然而，由于經濟、社會、歷史等原因，廣東省高職教育區域發展差異問題還比較突出。以高職院校的區域分布為例。珠三角地區以全省14%的國土面積聚集著全省84%的高職院校，而珠三角以外地區占有全省86%的土地面積，卻擁有不到總數16%的高職院校。這一現狀既不利于《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》和“雙轉移”等社會經濟戰略的推進實施，也會進一步制約廣東省社會經濟的持續健康發展。
2009年，廣東省國民生產總值為40494.00億元，其中，珠三角地區為32147.00億元，占79.4%，東西兩翼及山區五市為8347.00億元，占比20.6%。2009年，廣東省年末戶籍人口為8365.98萬人，其中，珠三角地區為2967.02萬人，占35.5%，東西兩翼及山區五市為5398.96萬人，占64.5%;2009年，全省年末常住人口為9620.01萬人，其中，珠三角地區為4768.24萬人，占49.6%，東西兩翼及山區五市為4851.77萬人，占50.4%。
在2009年全省具有高等學歷教育招生資格的71所高職院校中，珠三角地區擁有60所，占總數的84.5%;東西兩翼及山區地區只有11所，僅占總數的15.5%。而在珠三角地區，廣州地區有44所，占珠三角總數的73%，其他地區16所，占27%。從優質高職教育資源的布局來看，全省4所國家級示范性高職院校、7所“國家示范性高等職業院校建設計劃”骨干高職院校立項建設單位都分布于珠三角。
通過對廣東省高職院校的區域發展情況與其主要經濟區域的經濟規模和人口總數情況的對照分析，發現高職教育區域發展與區域經濟規模不相匹配，與區域人口規模更不匹配，存在明顯的地區差異。珠三角地區以全省79.4%的經濟總量、35.3%的戶籍人口和50%的常住人口占據著全省84.5%的最主要的高職教育資源和100%的優質高職教育資源;東西兩翼及山區地區以全省64.7%的戶籍人口和50%的常住人口卻只分享到全省15.5%的高職教育資源。這樣，一方面，由于教育資源布局過于集中甚至擁擠，不利于教育效益的最大化發揮，從而影響教育效率的最佳實現;另一方面，由于教育資源布局的不平衡導致數量眾多的東西兩翼及山區地區居民受教育的機會遠不及珠三角地區，從而導致教育不公平。
廣東省高職教育區域
發展差異的制度性因素
廣東省高職教育非均衡發展的現實狀況背后有著深刻而復雜的社會經濟原因，影響因素眾多。就制度方面而言，筆者認為，導致當前廣東省高職教育區域性非均衡發展的因素涉及以下幾方面。
(一)財政非均衡扶持中的教育經費地方政府主導制度
各級政府對珠三角地區經濟社會發展的政策傾斜和資金扶持，使該地區獲得了優于欠發達地區的各種條件，高職教育也從中受益;各類教育實行分級管理、地方負責的體制后，高職教育經費其實主要由地方政府負擔。這種政策導向及其實施影響著高職教育的均衡發展。
(二)教育財政轉移支付制度不夠健全完善
當前，廣東省高職教育財政轉移支付制度尚不完善，制約了高職教育的區域性均衡發展。如現行的轉移支付制度結構不甚合理，轉移支付的調節效果較差。現行制度的主要形式是一般性轉移支付的稅收返還和專項轉移支付沿襲了原來的分配格局，對消除區域間差異效果不大。
(三)“精英教育”與“經濟中心”并重的制度安排
在政府相關教育政策制定過程中，“經濟為重”價值取向和“精英教育”制度安排的存在，阻礙了高職教育的均衡發展。高職教育資源配置優先滿足甚至只反映經濟發達地區的利益，如主要以城市學生(經濟發達區域往往城市密集)的學力為依據制定教學大綱和確定教學標準，發達地區與欠發達地區教師之間存在著懸殊的師資配備標準和教師待遇標準。各級各類“示范學校”和“重點學校”項目建設加劇了高職教育領域內部資源配置的失衡，導致區域間學校發展差距的拉大。
(四)“重經濟發達地區，輕經濟落后地區”的制度慣性
公共財政政策存在重經濟發達地區，輕經濟落后地區，重城市，輕農村，重重點職業院校，輕非重點職業院校的傾向。政府優先考慮城市發展需求的政策導向，直接影響了高職教育的均衡發展。有關部門將培養創新型精英式人才、實施“211”工程以及辦研究型大學的普通高等教育工作思路，照搬到面向地區、面向經濟建設第一線、面向人人的職業教育中，加劇了高職教育的區域差異。
(五)教育評價及督導制度等不夠科學健全
新的高職人才培養工作評估方案實施前各地教育督導評估工作主要局限于分等定級、鑒定評比，這種分等定級的教育評價方式對學生和社會產生了誤導，促使學生和家長都千方百計地報讀等級較高的學校。此類評價也拉大了學校間的差距，導致學校發展的兩極分化。教育評估制度執行中也出現了偏差，先前對落后地區高職教育的評價要求可以低于發達地區的要求，這種做法暗示了鼓勵拉大高職教育區域差距的政策和價值導向。
廣東省高職教育
區域性均衡發展的政策設計
為推進廣東省高職教育區域性均衡發展，應本著實現教育公平的三原則，即平等原則、差異原則和補償原則，設計和制定相應的高職教育發展政策。
(一)平等原則下的政策設計
筆者所說的教育平等主要指教育起點平等和教育過程平等，實質上是指獲取教育資源的機會平等。教育結果平等沒有納入教育平等范疇。這是因為在目前情形下高職教育結果平等幾乎沒有實現的可能性。追求結果平等在公共政策層面上和教育實踐中都不具備現實可行性。但教育結果公平狀態是存在的，基于教育機會平等所產生的教育結果的不平等就是一種公平。因為平等使公平具備了合理性，所以機會平等自然引致結果公平。
教育政策無法將“結果平等”作為政策目標，但教育政策可以為教育結果預設較高的基本標準，并要求不同地區都達到此標準。因此，要求各地區教育達到同樣的標準，這在教育政策上具有現實性基礎。在制定和實施教育政策時應遵循這一思路，把握“結果平等”與“結果公平”的不同內涵，審慎對待并正確闡述結果公平問題，并可通過問責制度來促進這一政策目標的實現，以減少教育結果的不平等，縮小廣東省高職教育發展的區域性差異。
具體而言，政府應加強宏觀管理，進行分區指導，實現高職教育資源的優化配置。應從經濟社會發展的全局出發，通過政策和法律等宏觀措施，實現區域間高職教育的相對均衡發展。政府要制定當地高職教育的整體規劃，調整學校的區域性布局，提高區域內教育資源利用率，使區域高職教育呈現特色化、多元化發展格局。指導各區域制定與區域發展相適應的高職教育發展戰略，確定各區域高職教育發展的目標、任務、規模、速度以及人才培養的規格、種類、質量和數量。引導東西兩翼地區結合區域經濟發展實際情況，適度發展特色化高職教育;對粵北山區，省財政要適當加大教育財政扶持力度，擴大高職教育規模，滿足本地區群眾接受高職教育的需求;引導和支持珠三角地區高職院校進一步提升辦學質量和辦學效益，適當控制高職教育發展規模。
(二)差異原則下的政策設計
筆者所說的高職教育政策差異原則，是指根據各區域的實際情況區別對待，表現為教育資源配置的差異性，即不是平等或平均地分配教育資源。不同區域的經濟發展水平和社會需求不同，這是政策制定和理論研究的現實依據。根據區域實情進行多樣化的教育資源配置，意味著不同和差異，但體現了教育公平。差異原則要求在制定教育政策時，應摒棄“提供各區域等量齊觀的同質性的教育資源才是公平”的習慣思維，承認不同區域的基礎、環境和條件差異，提供多層次多樣化的教育資源，以滿足各地區個性教育、特色教育發展的需要。
在這種區域經濟與高職教育非均衡發展的背景下，高職教育發展的政策導向應該是：在加強宏觀調控和區域協調發展的基礎上，針對不同區域經濟社會的發展特點和趨勢，將高職教育融入區域經濟發展的整體規劃之中，正確區分不同區域高職教育的發展重點，因地制宜地選擇與區域經濟發展相適應的高職教育發展路徑和模式，實現高職教育的區域化發展。
突出區域特色，制定合理的區域高職教育發展戰略。根據區域差異，結合區域經濟產業結構，制定合理的區域高職教育發展戰略，使高職教育特色化，面向本區域培養特色人才。并在此基礎上控制區域差異的擴大，平衡區域發展。
兩翼及粵北地區應注重高職教育的適度發展，不能盲目追求速度與規模;應充分考慮到高職院校的專業設置與地方產業結構之間存在的“偏差”，在擴大教育規模的同時，適當控制速度。應以特色謀發展，走內涵式發展道路。根據區域經濟發展特點，主要培養第一、二產業所需的技能人才，大力培養“三高”農業、海洋產業、旅游業和特色工業等區域特色產業所需的，面向生產、建設、管理、服務一線的高技能型人才。同時，還應著力提高辦學效益，加強內涵建設，而不去追求教育規模的擴張和體系的完備。
珠三角地區應重點大力發展較高層次的高職教育，以多層次、多學科、多專業為主，在不斷擴大規模的同時，注重高職教育的質量和層次的提升;在繼續發展專科層次的高職教育、優化專業結構的同時，適當發展本科層次的職業教育，并可嘗試發展研究生層次的職業教育，逐步建立一個層次豐富、結構合理、與普通教育相互銜接溝通的高職教育體系。
(三)補償原則下的政策設計
教育政策的補償原則關注落后地區社會經濟發展差距，并對社會經濟地位處境不利的區域在教育資源配置上予以傾斜補償。這種政策導向及其執行是不平等的，但卻是公平的。不論是縮小結果差距，還是追求機會平等，都需要補償。根據補償原則，教育資源要向弱勢地區和弱勢學校傾斜。因此，教育補償政策應重點關注珠三角兩翼及粵北山區，主要應著眼于以下幾方面。
加大對高職教育的經費投入，為實現補償原則奠定物質基礎 當前，高職教育正迎來大發展的歷史機遇。在中央不斷加大對高職教育投入力度的同時，地方政府也要積極落實中央有關政策，加大對高職教育的資金投入，解決職業教育經費投入不足的問題，為實施教育補償提供經濟基礎。同時，拓寬辦學經費來源，引導欠發達地區職業教育機構與珠三角及當地行業、企業合作辦學，建立教育發展聯盟，面向行業、企業、社區培養特色人才，以此來獲取不同渠道的經費支持。
加大對欠發達地區的財政扶持力度，縮小地區教育經費差距 從生均事業費的地區分類來看，東西兩翼及山區的生均事業費明顯低于珠三角地區。這些地區的人均GDP以及財政收入和財政支出均低于珠三角地區，兩者經濟發展差距明顯。生均經費的地區差異主要源于經濟發展水平的地區差異。因此，要縮小地區間教育經費的差距，需要提升這些地區的經濟發展能力，改善這些地區的基礎設施，促進人才、資本和技術等生產要素向這些地區流動，培養其自身的造血功能。省級政府應加大對這些地區的財政轉移支付力度，增強這些地區的財政供給能力。這些地區可利用省級政府的轉移支付資金加大對高職教育的投入，縮小其與經濟發達地區的教育發展差距。
切實解決招生公平問題 由于地理區位不同及社會經濟發展水平差異，廣東省東西兩翼及粵北山區高職院校的綜合競爭力明顯不及珠三角地區。如果遵循同樣政策并按照同一標準進行招生，前者自然會處于不利地位，造成高職教育的不公平。可以試行讓欠發達地區高職院校進入提前批次招生。在欠發達地區取消一專二專招生等招生方式，實施更加公正、透明的招生政策，有效解決欠發達地區高職院校招生計劃難以完成，而許多錄取分數線以上的考生卻不能順利升學的問題。
推進區域間與區域內部的相互合作，促進區域高職教育協調發展 引導珠三角地區高職院校通過輻射擴散、跳躍擴散等方式，實現與欠發達地區高職院校的對口支持與協作。具體可通過區域間的資源互補、人才交流、聯合辦學、對口幫扶等形式來實現。針對同一區域內高職院校存在的發展差異，可通過整合教育資源，實施重點突破戰略，創建一批特色學校和名牌學校及相關專業，通過其擴散集聚效應和示范帶頭作用，提高本區域高職教育的整體發展水平。
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